GİRİŞ
Personel kelimesi Türkçe kökenli olmayan bir sözcük olup, örgüte bağlı çalışan kişileri ifade etmektedir. Kamu personel yönetimi, bu geniş kütlenin istihdamı, örgütlenmesi ve yönetilmesi konularını inceleyen bir akademik çalışma alanıdır. Bu disiplin, kamu personelinin devlet kişiliği, mesleki kişiliği ve bireysel kişiliği temsil etme özellikleri arasındaki dengeyi sağlamayı amaçlamaktadır. Ayrıca, kamu personelinin istihdamı ve harekete geçirilmesi, ilkeler ve sistemler doğrultusunda yönetilerek, toplumsal yaşamın önemli bir konusu olarak ele alınmaktadır.
Kamu yönetimi öğrencileri için personel yönetimi personel hukuku, personel yönetimi ve personel sistemi olmak üzere üç farklı boyutta ele alınabilir. Personel hukuku, kamu istihdam sisteminin yasal düzenlemelerini ele alırken, personel yönetimi, personel yönetimini bir yönetim fonksiyonu olarak görmektedir. Personel sistemi ise siyasi-idari boyuttan yola çıkarak personel boyutunu kurucu unsur olarak ele almaktadır. Tayfun Akgüner’in “Kamu Personeli Yönetimi”, Prof. Dr. Dursun Bingöl ve Prof. Kamu yönetimi öğrencilerinin eğitiminin amacı, kamu hizmeti ve kamu yönetimi tarihi ve felsefesi hakkında bilgi altyapısı oluşturmak, kamu sektörü ile ilgili teknik ve yasal çerçeveleri anlamak ve kamunun işlevlerine ilişkin beceriler kazandırmaktır.
Sistem Perspektifi: Hasan Şükrü Adal’ın “Kamu Personeli Yönetimi” kitabı, Türkiye’deki personel yönetimi çalışmalarına tarihsel ve toplumsal bir bağlam sunmaktadır. Adal, Devlet Personel Başkanlığı’nın kurucu başkanı olarak görev yapan tanınmış bir bürokrattı. Kitap, 1960’larda bürokrasiden ayrıldıktan sonra üniversite derslerinde kullandığı materyale dayanıyordu.
Adal’ın kamu personel yönetimi çalışmalarına benzersiz yaklaşımı, onları tarihsel ve sosyal bağlamlarına yerleştirmekti. Bu yaklaşım, 1930’larda ortaya çıkan bürokrasi ve idari devlet tartışmaları ve araştırmalarından etkilenmiştir. Adal, bürokrasinin karakterinin devletin karakterine bağlı olduğuna ve gerçek bir devletin tüm sosyal sınıflardan personel istihdam ettiğine inanıyordu.
1930’lu yıllarda büroların devlet dairelerinden büyük sanayi kuruluşlarına ve şirketlere yayılması bürokratikleşmeye ilişkin araştırma ve tartışmalara yol açmıştır. Farklı dünya görüşlerine sahip araştırmacı ve düşünürler bürokratikleşmeyi tartışmışlardır. Muhafazakâr ve Troçkist yazarlar Moskova ve New York kutuplarını gözlemlerken, Marksist yazarlar Avrupa’daki faşist-Nazi örgütlerini değerlendirdiler. James Burnham, kapitalist sınıfın yerini yöneticilerin aldığı kapitalist toplumlarda bir “yönetim devrimi”nden bahsederken, Bruno Rizzi dünyanın bürokratikleşmesi hakkında yazdı. O.Gasset, “Kitlelerin İsyanı” adlı çalışmasında geleneksel seçkinleri savundu.
Dünya görüşlerindeki farklılıklara rağmen eleştirilerindeki ortak nokta, yönetimdeki güç birikimi ile sosyal sınıf ve tabakalar arasındaki organik ilişkiyi analiz etmeleriydi. Yönetim iradenin bir aracıdır, dolayısıyla tartışmaların odak noktası sadece yönetim değil, aynı zamanda hâkim irade ve hâkim irade ile diğerleri arasındaki mücadeledir.
Adal’ın “Kamu Personel Başkanlığı” modern toplumda egemen iradenin amaçlarını gerçekleştirebilecek çağdaş bir yapı kurmanın sorunlarını ele alır. Bu amaçla gelişmiş ülkelerdeki kamu personel sistemlerinin tarihsel gelişim sürecini inceler ve bu ülkelerde benimsenen ilkeleri gerçekleriyle birlikte incelemeye çalışır. Türkiye’deki yapıları ve gelişmeleri açıklamak için bu ülkelerde kabul görmüş ilkeleri kullanır. Yaklaşımı tarihsel, karşılaştırmalı ve eleştireldir.
BİRİNCİ BÖLÜM
PERSONEL YÖNETİMİ NEDİR?
Personel, İngilizce kökenli bir terim olup, bir işe ya da örgüte bağlı çalışanları ifade eder. Personel yönetimi, çalışanların yönetimi ve kullanımıyla ilgili bir uzmanlık alanıdır. Bu alandaki çalışmalar, çalışanların zamanları ve emekleri nasıl en iyi şekilde kullanılabilir sorusuna yanıt arar. Başlangıçta, kamu personel yönetimi uygulama öncelikli bir çalışma alanı olarak algılanmıştır. Personel yönetiminin amacı, en ehliyetli elemanların tedarik edilmesi, bu elemanlardan en geniş ölçüde faydalanılması ve memurların azami ölçüde geliştirilmesidir. Personel yönetimi, modern toplum örgütlerine ait yönetim sürecine ve bu süreci araştırma işine verilen addır.
YAKLAŞIMLAR
Personel yönetiminin zaman içerisinde üç farklı yaklaşımı vardır ve bu yaklaşımların zaman içerisinde insan odaklılığını arttırdığı belirtilebilir. Ancak insan odağındaki artışın, yönetimin çalışana insancıl bir yaklaşım sergilemesi anlamına gelmediği, daha çok kişinin tüm kapasitesini yönetimin amaçları doğrultusunda kullanmayı amaçladığı vurgulanmaktadır. “İnsan kaynakları” ve “beşeri sermaye” yaklaşımlarının doğru anlaşılabilmesi için “insan her şeydir”, “insan önemlidir”, “insana değer verilmeli” gibi önermelerin teorik bağlamları içinde ele alınması gerektiği vurgulanmaktadır.
Taylorist Yaklaşım: İşgücünü Yönetmek
Geleneksel organizasyon teorisi Taylor-Fayol tarafından önerildi. Bu yaklaşıma göre organizasyonda en önemli olan, resmi hiyerarşik yapı, emir-komuta zincirine dayalı çalışmayı sağlamak, işçi ile iş araçları arasında en yüksek uyumu sağlamaktır. Personel yönetimi, genel yönetim sürecinin bir parçası olarak görülmekte olup, işe alım, ücretlendirme, eğitim, denetim ve disiplin işleri ayrı bir personele veya destek birimine verilmemektedir. İdari bürolarda personelin özlük işleri kayıt altına alınırken, mali işlemlerin muhasebe birimlerince takip edilmesi yeterli görülmüştür. Bu yaklaşıma yönelik eleştiriler, insan emeğinin kullanılması açısından ulaşılamaz beklentilerin ortaya çıkmasıyla başlamış ve yeni yaklaşımların başlangıcını oluşturmuştur.
İnsan İlişkileri Yaklaşımı: İş İsteğini Yönetme Taylorist yaklaşımı benimseyen insan ilişkileri ekolü, çalışanların sadece kaba işgücü olmadığını, sosyo-ekonomik ihtiyaçlarının da karşılanması gerektiğini savunur. Personel yönetimine de bu bakış açısıyla yaklaşılır ve amaç, örgütteki bireylerin kişiliğini, beklenti ve isteklerini tatmin etmektir. Neoklasik yaklaşım, personel yönetimine yeni müdahale konuları ve teknikleri sağlamıştır. Personel yönetimi örgütlerde ayrı bir birim olarak örgütlenmeli ve işe alım, eğitim, ücretlendirme ve değerlendirme, örgütsel amaçlarla bütünleşme, iş doyumu ve huzurlu bir çalışma ortamı gibi görevleri üstlenmelidir.
İnsan Sermayesi Yaklaşımı: İş İçin Varlığı Yönetmek
Personel yönetiminde davranışsal insan ilişkileri yaklaşımı, çalışanların iş isteklerini artırmayı amaçlasa da, insan sermayesi yaklaşımına göre yönetimin amacı, personelin tüm kapasitesini kullanarak performanslarını en üst düzeye çıkarmak olmalıdır. İnsan sermayesi kavramı, insanların yaratıcılığını kuruluşlara hizmet etmek için harekete geçirmeyi amaçlar. Bu kavramın ilk temelleri Adam Smith’in “Ulusların Zenginliği” adlı çalışmasına dayanmaktadır ve eğitim, insan kaynaklarına yapılan bir yatırım ve kalkınmanın anahtarı olarak kabul edilmektedir. Ancak, milli eğitim politikalarının sosyo-ekonomik eşitsizlikleri azaltmak yerine artırdığı yönündeki eleştirilere rağmen, eğitim hala iş gücünün yetiştirilmesinde temel araç olarak görülmektedir. 1960’lı yıllarda geliştirilen beşeri sermaye yaklaşımı, insanı sadece bir üretim faktörü olarak değil aynı zamanda bir sermaye olarak da tanımlamakta ve eğitim, sağlık ve diğer harcamaların beşeri sermayeye yapılan yatırımlar olduğunu belirtmektedir. Bu yaklaşım örgüt kuramları tarafından da desteklenmekte ve ideal örgüt yapısının işin özelliklerine uygun olduğu kabul edilmektedir.
Yaklaşımlara Türkiye’den Katkılar
Personel yönetimi alanında geliştirilen yaklaşımların çoğu Batı ülkelerinde yapılan çalışmaların ürünüdür ve Türkçe yazında herhangi bir katkıda bulunulmamıştır. Türkiye’deki araştırmalar genellikle çeviri yapılan kuramsal çerçeveler üzerine yapılmaktadır. Büyük şirketler genellikle yabancı danışmanlık firmalarından hizmet alarak kendi yeniden yapılanmalarını gerçekleştirmektedir. Kamu kesiminde personel sistemi yeniden yapılandırması uluslararası örgütlerin projeye dayalı kredileri tarafından biçimlendirilmektedir. Türkiye’de personel yönetimi konusu 1930’larda sevk ve idare adı altında ele alınmaya başlamıştır. Ders kitapları bakımından ağırlık davranışçı insan ilişkileri bakış açısını benimseyen çalışmalarda görülmektedir. Ancak günümüzde insan kaynakları ve entelektüel sermaye konuları da işletme alanından gelen yeni ders kitaplarında belirmektedir.
KAMU PERSONEL YÖNETİMİ
Kitapta, kamu yönetimi sistemleri ve kamu personel yönetimi konularını tartışmaktadır. Liberal demokratik sistemlerde siyasete ve bürokrasiye erişimde ayrımcılık uygulanmaktadır. Sosyalist sistemlerde siyaset ve yönetim ayrımı reddedilmekte, teknik görevlerin yerine getirilmesinden sorumlu teknik personel, sosyalist değerlere sahip organik bileşenler olarak kabul edilmektedir. Ancak her iki sistemin de ortaya koyduğu sonuçlar, belirledikleri ilkeleri tam olarak gerçekleştirememiştir. Gerek liberal demokratik gerekse sosyalist sistemlerde kamu personel yönetimi toplumsal gücü kullanarak sosyo-ekonomik yapının şekillenmesinde rol oynamış ve ortaya çıkan yapılar içerisinde karşılaştırmalı bir süreç yaşanmıştır.
Metin, personel sistemlerinin kurulmasında ve işletilmesinde toplum ve devlet tarafından konulan kriterlerin anlaşılmasının önemini vurgulamakta ve liberal demokratik ve sosyalist toplumlar arasındaki personel sistemi farklılıklarını vurgulamaktadır. Liberal demokratik toplumlarda siyaset ve yönetim ayrıdır ve amaç, çatışan toplumsal gruplardan bağımsız, bağımsız ve tarafsız hareket edebilen nitelikli personeli bulmak ve istihdam etmektir. Ancak ilkelere rağmen işe alım uygulamalarında cinsiyet, ırk, din ve siyasi görüşlere dayalı ayrımcılık devam etmektedir. Sosyalist toplumlarda hükümet, tüm yetkilerini toplumun temsilcilerine devreder ve teknik personel, toplumun sosyalist değer ve inançları uygulayan organlarının organik bir parçası olarak görev yapar. Yazar, sosyalist toplumlarda personel sisteminin tamamen tarafsız olmadığını, çünkü teknik personelin tarafsız olmadığını, hizmet ettiği toplumun değerlerini yansıttığını öne sürüyor. Genel olarak metin, toplumun ve devletin çıkarlarına hizmet eden adil ve tarafsız bir personel sisteminin önemini vurgulamaktadır. Ancak hem liberal demokratik hem de sosyalist toplumlarda bu amaca ulaşılmasını engelleyen zorluklara da işaret ediyor.
Aynı zamanda kamu personel yönetiminde genel yaklaşım problemini tartışmaktadır. Disiplinin amacı ve çalışma yöntemleri irdelenmektedir. Kamu personel sisteminin nasıl olması gerektiği sorununun, mevcut sorunlara baskın tercihlere dayalı bir çözüm arayışı olduğu, her dönemin kendi hedeflerini evrensel zorunluluklar olarak sunduğu ve bu durumun tarihsel bilgiye erişimi engellediği vurgulanmaktadır. Bu nedenle metin, güncel sorunlara uygun çözümler bulmak için gerçeklik hakkında derinlemesine bilginin önemini vurgulamaktadır. Kamu personel yönetiminde kapsamlı bir değişim için önemli bir baskı olduğundan, metin, disiplinin yeniden düşünülmesi ve felsefi-tarihsel bir araştırma yöntemine dayandırılması gerektiğini önermektedir.
Metinde kamu personel yönetiminin kapsamı ve içeriği de ele alınmaktadır. Kamu personeli kavramı, bireysel olarak kendini hizmete adamış ve farklı istihdam türlerinde çalışan kişileri içerir, ancak seçilmiş memurlar ve taşeronlar gibi önemli boyutları kapsamaz. Taşeronluğun yaygınlaşması, kamu personel yönetiminin yeniden tanımlanmasını ve yeni eğilimlerin takip edilebilmesini gerektirmektedir. Kamu personel yönetiminin içeriği aşağıdaki sorularla somutlaştırılabilir:
- Kamu hizmetlerinin yürütülmesini sağlamak için sosyo-ekonomik ve politik toplumsal güç nasıl kullanılabilir?
- Personel tarafsız bir şekilde nasıl işe alınır ve ayrımcılık nasıl önlenir?
- Personelin performansı nasıl değerlendirilebilir ve iyileştirilmiş performansı teşvik etmek için teşvikler nasıl sağlanabilir?
- Personel nasıl eğitilebilir ve geliştirilebilir ve bilgi ve becerilerin kazanılması ve transferi nasıl kolaylaştırılabilir?
- Kuruluşun ve hizmet ettiği toplumun amaçlarına ulaşmak için personel nasıl organize edilebilir ve yönetilebilir?
Türk Bürokrasisi Üzerine Araştırmalar
Türkiye’de yapılan bürokrasi araştırmaları genellikle davranışçı yaklaşım temelinde gerçekleştirilirken, tarihsel-yapısal incelemeler sınırlı kalmıştır. Eski Türk toplumlarındaki yönetim sorunuyla ilgili çalışmalar ve Osmanlı yönetiminde personel sistemine ilişkin incelemeler tarihsel bakış açısı için önemlidir. Türk kamu personelinin değer, inanç ve davranışlarıyla ilgili farklı zamanlarda yapılmış araştırmalar bürokrasinin insan unsuruna ilişkin toplumsal ve davranışsal özellikleri hakkında bilgi sağlamaktadır. Yönetici sınıf üzerine yapılan araştırmalar genellikle Amerikalılarca yapılmıştır ve 1950’li yıllarda başlamıştır. 1970’li yıllarda yerli araştırmacıların ilgisi artarken, 1980’li yıllarda bürokrasiye ilişkin ampirik araştırma hızının kesildiği ve alanda değişiklik isteklerine rağmen çalışmaların daraldığı görülmektedir. En kapsamlı araştırmalar, Türk kamu yöneticilerinin davranışlarını yönlendiren değer ve inançları ortaya çıkarmak üzere kültürel yaklaşım çerçevesinde yapılmıştır. 2000’li yıllarda yapılan çalışmalar ise kamu personel yönetimini düzenleme okulu çerçevesinde inceleyen ve sınıfsal yaklaşımı benimseyen araştırmalardır.
İKİNCİ BÖLÜM
KAMU PERSONELİ KİMDİR?
Kamu çalışanları için farklı terimler kullanılmaktadır, ancak hukuk dilinde kamu görevlisi veya kamu personeli terimleri daha yaygın olarak kullanılmaktadır. İş gören, memur, bürokrat gibi terimler de kullanılırken, bunların anlamları zaman zaman karıştırılabilmektedir. Kamu görevlisi terimi geniş bir içerikte kullanılabilmekte olup, seçimle ve atamayla göreve getirilenlerin tümünü kapsayabilir.
Kamu personeli terimi, seçimle değil atama işlemiyle kamuda istihdam edilenleri anlatır ve bürokrat terimiyle aynı içeriğe sahiptir. Ancak, tartışmalar işçilerin terimin kapsamına girip girmeyeceği konusunda yaşanır. Devlet görevlisi terimi, doğrudan kamu otoritesi kullanan memur personeli ifade eder. Terimlerin sınırları ve tanımları ülkeler arasında farklılık gösterir. Almanya’da, kamu personeli beamte ve angestellte olmak üzere iki sınıfa ayrılır. İngiltere’de ise, kariyer sistemi dışında istihdam edilen personel public servant/employee olarak adlandırılır. Fransa’da ise, fonksiyoner (fonctionnaire) terimi memurları ifade ederken, kamu işçileri ouvriers d’Etat olarak adlandırılır.
MODERN DEVLET VE KAMU GÖREVLİSİ
Sosyalizm ve komünizm arasındaki temel farklardan bazıları nelerdir? Sosyalizm ve komünizm, herkesin kaynaklara ve fırsatlara eşit erişime sahip olduğu sınıfsız bir toplum yaratmayı amaçlayan hem politik hem de ekonomik teorilerdir. Ancak, ikisi arasında bazı temel farklılıklar vardır:
Mülkiyet: Sosyalizmde, üretim araçlarının (fabrikalar, arazi vb.) mülkiyeti devlete veya bizzat işçilere aittir. Komünizmde, tüm mülkiyet toplu olarak halkın mülkiyetindedir ve özel mülkiyet kavramı yoktur
Hükümet: Sosyalizm genellikle ekonomiyi yöneten ve serveti yeniden dağıtan demokratik bir hükümeti içerirken, komünizm sonunda feshedilen ve yerini sınıfsız bir topluma bırakan bir hükümeti savunur.
Devlet: Sosyalistler, kapitalizmden sosyalizme kademeli bir geçişe inanırken, komünistler daha ani ve devrimci bir geçişe inanırlar.
Teşvikler: Sosyalizm, bir tür piyasa rekabetine ve bireysel çabaya dayalı ödüllere izin verirken, komünizm, herkesin herhangi bir teşvik veya ödül olmaksızın ortak iyilik için çalıştığı bir sistemi savunur.
Sosyal yapı: Sosyalizm, bir piyasa ekonomisinin bazı unsurlarını korur ve hala bazı sınıf ayrımlarına sahip olabilirken, komünizm tüm sınıfları ortadan kaldırmaya ve tamamen eşit bir toplum yaratmaya çalışır.
Hem sosyalizm hem de komünizmin birçok varyasyonu olduğunu ve kesin tanımların ve uygulamaların belirli ideolojiye ve tarihsel bağlama bağlı olarak büyük ölçüde değişebileceğini belirtmekte fayda var.
Devlet Görevlisi [=Memur]: ‘Evrensel Aklın Görevlisi
Hegel, devletin işleyişi ve görevlilerinin niteliği konusunda çeşitli prensipler ortaya koymaktadır. Devlette alınan kararlar ile uygulamaların ayrı işler olduğunu belirtmektedir ve uygulama işinin hükümetin yürütme gücü tarafından yapılması gerektiğini savunmaktadır. Sivil toplumda bireysel çıkarların çatışması olduğunu ve bu çatışmaların devlet aracılığıyla çözülebileceğini ifade etmektedir. Devlet görevlilerinin liyakate dayalı olarak seçilmesi gerektiğini ve görevlerinin keyfi olmaması gerektiğini belirtmektedir. Görevlilerin devlete bağlılık göstermesi ve güçlerini kötüye kullanmaması için hem devletin hem de yönetilenlerin güvencesi olduğunu ifade etmektedir. Ayrıca, devlet görevlilerinin davranış ve kültür özelliklerinin önemine dikkat çekerek, ahlaki ve entelektüel eğitimin gerekliliğini vurgulamaktadır. Bu çerçeve, 19. ve 20. yüzyılda Batı Avrupa’da kamu personeli sisteminin temel prensiplerini tanımlar. Bu prensipler arasında memurların özel çıkarlara karşı bağımsız olması, liyakate dayalı seçimleri, mesleklerine ömür boyu bağlılıkları ve aşağıdan denetlenmeleri yer almaktadır. Bu prensipler, devletin örgütsel yapısının temelini oluşturur ve kamu hizmeti görevini yerine getirirken yüksek bir profesyonellik seviyesi sağlar.
Memur: ‘Yasal-Ussal Bürokrasinin Asli Unsuru
Max Weber’in bürokrasi kuramı, kapitalizmin yönetim aygıtı olarak görülen modern-kapitalist toplumun ussallığı biçimsel bir yapıya sahiptir ve bürokrasi bu yapının yönetim aygıtı olarak ortaya çıkmıştır. Bürokrasi, yasal-ussal otoritenin temelidir ve kurallara dayanır. Weber, modern bürokrasinin özelliklerini memurluk olgusundan türeterek tanımlar ve modern toplumun yönetim tarzını diğer toplumlardan ayırt edilebilir kılmıştır. Modern bürokrasinin özellikleri arasında liyakate dayalı seçim, profesyonellik, mesleğe ömür boyu bağlılık, ayrıcalıklı olma, içeriden ve aşağıdan denetim altında tutulma yer alır.
1. Yönetimde yer alan görevliler kişisel olarak özgürdür; iktidar sahibine karşı yalnızca görevlerinden kaynaklanan nesnel ödevleri yerine getirmekle yükümlüdürler.
2. Sağlam biçimde kurulmuş bir hiyerarşi içinde örgütlenmişlerdir.
3. Her görevin yasal olarak tanımlanmış bir yetki alanı vardır.
4. Hizmete girme özgür sözleşme ilişkisiyle, herkese açık bir seçme işlemiyle olur.
5. Adaylar, sahip oldukları nitelikleri belirleyen bir diploma ya da sınavla seçilirler; göreve atama ile getirilirler.
6. Görevlilere ayda bir nakit olarak yapılan ödemeye aylık denir; çoğu durumda emeklilik hakkı tanınmıştır.
7. Görev, işi üstlenen kişinin tek ya da en azından asıl işidir.
8. Görev bir meslektir; çalışma süresine ya da başarı ölçüsüne göre işleyen bir yükselme sistemi vardır.
9. Görevli, hizmete ilişkin araçlar ve görevin kendisi üzerinde mülkiyet hakkına sahip değildir.
10. İş görme usulü katı, sistemli bir disiplin ve denetim ilkesine göre kurulmuştur.
Weber, 19. yüzyıl sonu ve 20. yüzyıl başında, kapitalizm öncesi toplumlar ile kapitalist toplumlar karşılaştırması üzerine çalışmalar yaptı. Bürokrasi, Weber’in bakış açısına göre toplumların vardıkları son ve en ileri aşama olarak resmedildi. Bu resim, azgelişmiş ekonomiler için kaldıraç olarak görülen bürokrasinin yaratılması çabalarına yol açtı. Ancak, bürokratik yapılar yalnızca devlet aygıtının aracı olarak değil şirketlerin, dinsel örgütlenmelerin, siyasal partilerin de yürütücü gücü olarak büyüdü ve toplumların demokratik gelişimleri bakımından kısıtlayıcı bir unsur olarak değerlendirilmeye başlandı. Günümüzde, verimliliğin değişen koşullara uyum sağlama esnekliğine sahip olması gerektiği düşüncesi ile postmodern kamu yönetimi, yeni kamu yönetimi anlayışı, etkin devlet ve neoliberal reform gibi kavramlar ortaya çıktı.
“Memur” dan “Çalışan”a doğru
Yirmi birinci yüzyılın başlarında, devletin esnek bürokrasi ve sözleşme sistemine göre yeniden örgütlenmesi hedeflenmiştir. Bu hedef, neoliberal kamu yönetimi reformları olarak bilinmektedir. Bu reformlarla birlikte, Weberci bürokrasi kavramı sorgulanmaya başlamış ve kamu personel sistemi değişmeye başlamıştır. Yeni tarz, kamu istihdamını piyasa istihdamıyla uyumlu hale getirmeyi amaçlamıştır. Bu amaç doğrultusunda, kamu personel sistemi dikey yapı yerine basık yapılı, merkeziyetçilik yerine ademi merkeziyetçilik, piyasa esaslarına göre sonuç odaklı hizmet, bireysel ve kurumsal performans değerlendirme gibi prensipler benimsenmiştir. Ancak, son yıllarda tek iyi tip örgütlenme saplantısından kurtulmak ve birden fazla iyi tip örgütlenme olduğunu kabul etmek gerektiği durumsallık kuramı tarafından vurgulanmaktadır.
Bu metinde, memurluk kurumunun özel sektör istihdam kuralları içinde eritilmesinin devletin toplumsal rol, işlev ve konumunun değiştirilmesi amacına hizmet ettiği ve memurluğun kamu hizmetini farklı çıkarların baskısına karşı kamu yararı için yürütmenin başlıca güvencesi olduğu vurgulanmaktadır. Kamu personelinin varlık nedeninin siyasal hedefleri gerçekleştirmek olduğu ve kamu kudreti kullanma gücüne sahip olduğu belirtilmektedir. Günümüzde, siyasal otoritenin toplumsal ihtiyaçları belirlemesi ve kamu kudretinin piyasa unsurlarına devredilmesi sonucu, memurluğun daraltılması ya da ortadan kaldırılması ve “memur”un “çalışan”a dönüştürülmesi söz konusu olabilmektedir. Kamu personel sisteminin, devletin ulusal, kalkınmacı, öncü niteliklerinden küresel, piyasa-odaklı, piyasa aktörleriyle eş-rollü niteliklere doğru yeniden yapılandırılmak üzere reforma konu edildiği ifade edilmektedir.
KAMU PERSONELİ TERİMİNİN KAPSAMI
Hobbes tarafından 17. yüzyılda getirilen tanımıyla kamu personeli, belirli bir alanda devletin kişiliğini temsil etmek yetkisi ile, egemen tarafından istihdam edilen kişidir. Kamu personelinin niteliği, konumu, hak-görevleri, içinde yer aldığı sistemin konumu ve hareketini belirleyen unsur, egemenin niteliği ve amaçlarıdır. Soruya “hangi bakımdan” sınırlaması getirilerek, hukuksal ve toplumsal özellikleri bakımından farklı açıklamalar yapılabilir. 20. yüzyılın ikinci yarısında, Weberci bürokratik örgütlenme modeli temelinde, hukukçular aşağıdaki gibi bir sınıflandırma yapmışlardır.
Bir Sınıflandırma
Güler; Türkiye’deki kamu hizmetlerinin üç farklı grup altında incelendiği belirtilmektedir. Birinci grup, seçmen yurttaşların seçimlerle belirlediği kamu idarelerinin kuruluşunda yer alan bireylerdir. İkinci grup, ulusal ve yerel meclislerde siyasal karar verme işlevini üstlenen seçilmişlerdir. Üçüncü grup ise kamu hizmetine ihale yoluyla bağlanarak çalışan iş gören ihale ya da imtiyaz sahipleridir. İlk iki grup, kamu görevi görme yetkisi kazanmış ve kamu görevlisi kimliği edinmiş olsalar da, devlet istihdam rejimine bir meslek olarak bağlı değillerdir. Üçüncü grup ise ticari nitelikli sözleşme hükümleriyle sınırlı kalmakta ve kamu personel sistemi kapsamında yer almamaktadır. Bu gruplar arasında en sert çekirdekli olanı memurlardır ve devletin kadrolu personelidirler. Diğer gruplar ise serbest meslek sahibi olarak çalışan, devletten alınmış özel bir yetkiyle çalışanlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçilerdir. Kamu personeli, belli bir görevi yerine getirmek üzere çalıştırılan, devletin bir kurumunda çalışan bağımlı çalışanlardır. Bu çalışma ömür boyu sürebileceği gibi, belli bir zaman kesitiyle de sınırlı olabilir.
Anayasal Tanımlama
Türk anayasalarında kamu hizmetine atanacak kişilerin net bir tanımı yoktur. Memur kavramı 1924 Anayasasında yer almış ve sonraki anayasalarda da korunmuştur. Ancak anayasaların farklı hükümlerinde “kamu görevlisi” gibi farklı ifadelere de rastlanmaktadır. 1961 ve 1982 Anayasalarına göre kamu hizmeti görevlerinde istihdam edilecek çekirdek grup, memurlar ve diğer kamu görevlileri olup bunların nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük konuları düzenlenmiştir. Yasa gereği Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel yönetim ilkelerinin gerektirdiği asli ve sürekli işler memurlar tarafından yürütülürken, diğer kamu hizmeti görevleri işçi ve diğer çalışanları da kapsayabilir.
Türk kamu yönetimi sisteminde “genel yönetim ilkeleri”, özel sektör kurallarını değil, kamu hizmetlerini yöneten kamu sektörü kurallarını ifade etmektedir. Bu, merkezi ve yerel yönetim organları tarafından yürütülen kamu hizmetlerinin genel yönetimini içerir. Ancak bu terimin uygulamada kullanılması bazı karışıklıklara yol açmış ve 1975 yılında Bakanlar Kurulu, “genel kanuna göre kamu hizmeti ifa tanımından muaf tutulan 16’sı diğer kamu kurumlarını da içeren 92 kurumun yer aldığı bir liste yayınlamıştır. Yönetim ilkeleri”.
“Aslı ve sürekli görev” (asli ve sürekli görevler), yalnızca memurlar ve diğer kamu görevlileri tarafından yürütülebilen politika oluşturma, araştırma, planlama, yönetim ve kontrol gibi kamu hizmetlerinin temel işlevlerini ifade eder. Bunlar ancak memurlar ve diğer kamu görevlileri tarafından yerine getirilebilecek asli ve sürekli görevlerdir. Ancak, hangi görevlerin bu kategoriye girdiği, hangilerinin yardımcı ve aralıklı olarak değerlendirildiği tanımı net değildir ve Anayasa’da net bir şekilde tanımlanmamıştır.
1982 Anayasasına göre kamu hizmetleri ancak asli ve sürekli görevlerde bulunan memurlar ve diğer kamu görevlileri tarafından yürütülebilir. Memur tanımı net bir şekilde yapılırken, “diğer kamu görevlileri” tabiri daha tartışmalı olup, özel kanunlarına bağlı olarak askerlik, yargı ve akademik alanlarda çalışanları kapsamaktadır. Türkiye’de kamu hizmetleri genel devlet hizmetleri, askerlik hizmetleri, adli hizmetler ve akademik hizmetler olmak üzere dört ana kısımda düzenlenmektedir. Memurlar, genel devlet hizmetlerinin bir bölümü olup, diğer üç bölümün çekirdek görevlileri, memurlar, hakimler ve öğretim üyeleridir.
Yasal Tanımlama
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, kamu sektöründeki personel için dört tür istihdam belirlemektedir: memur, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçi. Bu kanun, memurların statülerini düzenlemek için çıkarılmış olmakla birlikte, kamu personel sisteminin genel çerçevesini belirleyen bir metindir. Askeri, akademik ve adli personel gibi diğer kamu görevlilerinin kendi kanunları vardır. Sözleşmeli personele ilişkin genel kurallar Bakanlar Kurulu kararları ile belirlenirken, sistemde sınırlı bir kategori olan geçici personel her kurum için ayrı ayrı düzenlenmiştir. Kurumlar geçici personel yerine geçici işçilere yönelmiştir. İşçilerin istihdamı, özel sektörde olduğu gibi iş kanunu ve ilgili düzenlemelere dayanmaktadır.
Yönetimbilimsel Tanımlama
Siyasi nüfus seçilmiş görevlileri, idari nüfus ise kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan kamu personelini ifade etmektedir. Türkiye’de idari nüfus içinde üst kademelerde görev yapan kamu yöneticilerinden oluşan yüksek bir memur veya ayrı bir yönetici sınıfı bulunmaktadır. 1960’larda yapılan bir araştırma, üst düzey yöneticilerin ağırlıklı olarak profesyonel memur kökenli, büyük şehirlerde doğmuş ve üniversite mezunu olduğunu ortaya koydu. Ancak son yıllarda, orta ve üst sosyal sınıflardan bireylerin kamu hizmeti dışında çalışmasıyla, toplumsal geçmişlerde kısmi bir farklılaşma olmuştur. Daha geniş bir sosyal temele ve akademik niteliklere sahip görevlilerin oranı da artmış, bu da daha temsili ve kapsayıcı bir kamu yönetimi yaratma çabalarını göstermektedir.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
KAMU İSTİHDAMI
Bu bölümde, Türkiye’deki kamu yönetimi ve bürokratik örgütlenme hakkında bilgi verilmektedir. Metinde, 19. yüzyıl sonunda bürokratik örgütlenmenin modern toplumun bir gerçeği olduğu ve kapitalizm öncesi toplumsal örgütlenmenin Batı’nın bürokratik örgütlenmesinden farklı olduğu belirtilmektedir. Ayrıca, 1927 yılında Türkiye Cumhuriyeti’nin 15 milyonluk nüfusuna bağlı olarak yaklaşık 100 bin memurun hizmet verdiği ve günümüzde toplam memur sayısının 2 milyona ulaştığı ifade edilmektedir. Türkiye’nin diğer ülkelerle karşılaştırıldığında kamu personeli sayısının düşük olduğu ve gelişmiş ülkelerde kamu istihdamının Türkiye’nin iki katından fazla olduğu da belirtilmektedir.
Türkiye’de kamu yönetimi ve bürokratik örgütlenme modern toplumun bir gerçeğidir ve kapitalizm öncesi toplumsal örgütlenmeden farklıdır. 1927 yılına gelindiğinde Türkiye’de Batı tipi bürokratik yönetim aygıtına bağlı çalışan memur sayısı 100.000 civarındadır. Günümüzde ise Türkiye’de toplam memur sayısı 67 milyonluk nüfus için 2 milyon, toplam kamu görevlisi sayısı ise 2,5 milyon olarak tahmin edilmektedir. Bu rakamlar, diğer ülkelerle karşılaştırıldığında Türkiye’deki kamu personeli sayısının düşük olduğunu göstermektedir. Fransa gibi diğer ülkelerde bakanlık personeli sayısı Türkiye’ye oranla daha yüksektir.
KAMU İSTİHDAMI NEDİR?
Kamu istihdamı, bir kamu kurumunda belirli bir ücretle çalıştırılan memur, sözleşmeli, geçici personel ve işçilerden oluşur. Askeri personel genellikle bu kapsam dışında tutulur. Ancak, özelleştirme politikaları nedeniyle bazı kamu hizmetleri vakıflaşma, projeci çalışma veya ihale yoluyla üçüncü kişilere verilerek kamu istihdamı dışında kalmıştır. Bu nedenle, geleneksel çalışma sistemleri büyük ölçüde değişmiştir.
657 sayılı yasanın 36. maddesi ile yardımcı hizmetler sınıfı ve sağlık hizmetleri sınıfı memurlar tarafından görülen işleri özelleştirmeye açmıştır. Bu durum kamu istihdamının geleneksel tanımını zorlaştırmakta ve taşeron istihdam türü kapsamında çalışan kişi sayısı ve niteliklerine ilişkin bilgi eksikliği bulunmaktadır. Bu nedenle verilere ulaşmakta güçlük çekilmektedir.
İSTİHDAM TÜRLERİNİN ÖZELLİKLERİ
Kitap, Türkiye’de kamu sektöründe istihdam edilen personel türleri hakkında bilgi vermektedir. Bu personel türleri memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ve geçici personel olarak sıralanmaktadır. Memurluk Türkiye’de kamu hizmetlerinin temel taşıdır ve memurların %68’i kamuda çalışan sivil personelin çoğunluğunu oluşturur. Memurlar genellikle genel bütçeli kamu kurumlarında, katma bütçeli kurumlarda, özel bütçeli kurumlarda ve döner sermaye kuruluşlarında çalışırlar.
Ayrıca, kadınların kamu personelinin üçte birinden azını oluşturduğu ve en çok memurluk türünde istihdam edildiği belirtilmektedir. Geçici istihdamın genellikle orman, köy hizmetleri, karayolları ve su işleri gibi hizmet alanlarında olduğu ve kadın istihdamının bu alanlarda sınırlı kaldığı ifade edilmektedir.
Memurların öğrenim düzeyinin yıllar içinde arttığı ve yüksekokul mezunu memurların oranının %15’ten %40’a yükseldiği belirtilmektedir. Memurluk, on ayrı hizmet sınıfı içinde sürdürülen bir iş olup, üçte biri eğitim-öğretim hizmetlerinde görev almaktadır.
Genel olarak, metin Türkiye’de kamu sektöründe çalışan personelin türleri, dağılımı, öğrenim düzeyleri ve istihdam alanları hakkında bilgi vermektedir.
YÖNETİM ALANLARINA GÖRE İSTİHDAMIN ÖZELLİKLERİ
Türkiye’de personelin çoğunluğu merkezi yönetim personeli olup, bu kesimin %85’i memurlardan oluşmaktadır. Sözleşmeli çalışanların oranı ise %1’in altındadır ve geriye kalan %14’lük kesim işçilerdir.
Türkiye’de personelin %75’i merkezi yönetimde, %15’i KİT’lerde ve %10’u belediyelerde çalışmaktadır. Merkezi yönetimde çalışanların %85’i memur, %14’ü işçi ve % 1’in altında sözleşmeli personel iken, KİT’lerde % 2 memur, % 70 işçi, % 30 sözleşmeli personel bulunmaktadır. Belediyelerde ise %33 memur, %1 sözleşmeli personel ve çoğunluğu işçi olan bir istihdam yapısı mevcuttur. Tüm memurların %94’ü merkezi yönetimde, tüm sözleşmelilerin %85’i KİT’lerde çalışmaktadır.
Merkezi Yönetimde İstihdam Devlet Personel Başkanlığı, merkezi yönetimde çalışan kamu personelinin istihdam edildiği kurumları ve bakanlıkları belirtmektedir. Genel bütçeli kurumlar, özel bütçeli kurumlar, katma bütçeli kurumlar ve fon bütçeli kurumlar olarak gruplandırılmıştır. Milli Eğitim ve Sağlık Bakanlıkları personeli en yüksek oranlarda istihdam edilmektedir. Sözleşmeli personel en fazla Dışişleri Bakanlığı’nda, özel bütçeli kurumlarda devlet tiyatrolarında, katma bütçeli kurumlarda ise sosyal hizmetler ve çocuk esirgeme kurumu ile üniversitelerde istihdam edilmektedir. Sürekli işçilerin çoğunluğu Köy Hizmetleri, Devlet Su İşleri ve Karayolları Genel Müdürlüğü’nde bulunmaktadır. Geçici işçilerin çoğunluğu ise katma bütçeli kuruluşlarda çalışmaktadır.
Kamu İktisadi Teşebbüslerinde İstihdam
Bu kitapta, Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) ve istihdam yapıları hakkında bilgi verilmektedir. KİT’ler, devletin doğrudan veya dolaylı olarak kontrol ettiği ekonomik birimlerdir. Bu birimlerde çalışan personel ise üç farklı kategoride incelenmektedir: memur, sözleşmeli ve işçi.
Memur ve sözleşmeli personel, KİT’lerde yönetim ve denetim kadroları dışında kalan işleri yapmakla yükümlüdürler. Memurların sayısı KİT’lerde toplam personelin % 3’ünü oluştururken, sözleşmeli personelin oranı ise % 31’dir. Memur kadroları, 1 Sayılı Cetvel’de belirtilen yönetim ve denetim kadrolarıdır ve değişiklikleri Bakanlar Kurulu tarafından yapılır. Genel müdürler ise ilgili bakanın önerisi ve ortak kararla atanır. Memurlar 657 sayılı yasa hükümlerine tabidirler ve özel yasalarda öngörülen ikramiyeleri alabilirler.
Sözleşmeli personel ise KİT’in yönetim kurulu tarafından işe alınır ve bir yıllık sözleşme ile çalışırlar. Bu personelin unvan ve sayıları Bakanlar Kurulu kararı ile belirlenir ve değiştirilebilir. Sözleşmeli personel işe alım yeterlik sınavı ile seçilir ve sendikaya üye olmaları yasaktır. Emeklilik hakları Emekli Sandığı’na bağlıdır. Sözleşmeli personelin ücreti temel ücret, başarı ücreti ve kıdem ücretinden oluşur ve asgari ücretten az olmamak koşuluyla her yıl belirlenen ücret tavanına kadar ödenir.
İşçiler ise KİT’lerde toplu iş sözleşmesi sisteminde yer alırlar ve memur-sözleşmeli personel gibi kadrolara bağlı değillerdir. Bu nedenle, KİT’lerdeki personel yapısının değişimi, özellikle özelleştirme politikaları ile birlikte işçi kütlesinde erimeye neden olmuştur. Ancak, sözleşmeli personel sayısının artması, bu personelin önemli bir işgücü kaynağı olduğunu göstermektedir
Yerel Yönetimlerde İstihdam
Yerel yönetimler, özellikle belediyelerde istihdamın çoğunluğunu oluşturur ve işçi ve memur istihdamı şeklinde gerçekleşir. İşçilik genellikle geçici işçilik şeklinde gerçekleştirilir ve atama izni valilere bırakılmıştır. Kayırma sistemine karşı liyakat sistemi, kamu görevlerine girişin ve yükselişin göreve uygunluk, yeterlik ve başarı ölçütlerine göre gerçekleştirildiği bir sistemdir ve ayrımcılığı ve kayırmacılığı engelleyen bir yapıdır.
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
KAYIRMA SİSTEMİNE KARŞI LİYAKAT SİSTEMİ
KAYIRMAYA KARŞI LIYAKAT
Kayırma ve liyakat sistemleri genel olarak “en uygun kişiyi getirme” kriteri ile farklılık göstermektedir. Patronaj sistemleri, toplumdaki belirli bir sınıfa yönetme hakkı ve yetkisi vererek bir iş için en iyi kişiyi getirmeye çalışabilir. Ancak patronaj sistemleri vatandaşlık kimliği tanımadıkları için kamu hizmetine en uygun kişinin seçilmesi koşulunu sağlayamazlar. Liyakat sistemi ise kamu hizmetine en uygun kişinin seçilmesi ve kamu hizmetinin “herkese” sunulmasının siyasi hakkının tanınması için bir ön koşuldur. Devlet memurluğuna atanacak kişiler toplumun tamamından değil, önceden belirlenmiş bir sınıftan seçilirse, “hizmete uygunluk ilkesi” gerçek anlamda sağlanamaz. Liyakat sistemi, tarafsız hizmet sunmanın ön koşulu olarak hizmette tarafsızlık ve bağımsızlık ilkelerine dayanmaktadır.
Aristokrasiye Patronaj, Burjuvaziye Liyakat Batı Avrupa’da feodal üretim tarzıyla birlikte aristokratik yönetim vardı ve kamu gücü düklükler, lordluklar ve ilçeler arasında dağıtılmıştı. Ancak ticaret kapitalizmi ve endüstriyel kapitalizm, aristokrasinin ekonomik gücünü azalttı ve mutlak hükümdarlar kamu hizmetlerinin kontrolünü ele geçirmeye çalıştı. Aristokrasi kamu görevlerini tekeline almaya çalışırken, eşitlik ve özgürlük mücadelesi sonucunda liyakat sistemine geçiş yapılmıştır. Fransa’da modern kamu yönetimi için liyakat esasına dayalı bir kamu personel teşkilatı mutlak monarşi zemini temelinde ve bu zemin tasfiye edilerek kurulmuştur. 1789 İhtilali ile aristokratik yönetim kaldırılmış ve kamu görevleri diğer sosyal sınıf ve gruplara açılmıştır. Bu metin, kamu hizmeti görevlerinin aristokratik
yönetim alanından çıkarılması sürecini ve Prusya’daki reformları anlatır. Metin, Prusya’da niteliklerin belirlenmesi, atanma ve yükselme koşulları, eğitim koşullarının önemi ve yönetimde liyakat esasına dayalı bir yapılanmanın geliştirilmesi gibi önemli reformlardan söz etmektedir. Bununla birlikte metin, katı bir kast sisteminin varlığına ve soyluların toplumsal yapıdaki ayrıcalıklarına da dikkat çekmektedir. Metin, reformların büyük ölçüde burjuva liberalleşme politikaları ve Napolyon’un saldırıları gibi faktörlerden etkilendiğini vurgulamaktadır. Liyakate dayalı yapı ancak 1870’lerdeki Bismarck reformları ile ortaya çıkmış ancak bürokrasinin büyük ölçüde aristokrasinin egemenliğinde kaldığı da vurgulanmıştır.
İngiltere’de aristokrasinin kamu hizmetlerindeki tekelini kırmak için 1854’te Northcote-Trevelyan Raporu hazırlandı. Rapor, yetenek ve yeterliliği ölçmek için açık rekabet sınavları, kayırmacılık ve rüşvetin önlenmesi için merkezi birimler aracılığıyla atama yapılmasını tavsiye etti. Bu öneriler doğrultusunda liyakat esaslı kariyer sistemi oluşturulmuş ve Kamu Hizmeti Komisyonu adı altında bir komisyon yapısı oluşturulmuştur. Bu uygulama, modern personel yönetimi alanında öncü bir örnek olarak kabul edilmiş ve İngiltere’nin tüm kolonilerinde de uygulanmıştır. Ancak aristokrasinin imtiyazlarının kaldırılması ve kamu hizmeti görevlerinde liyakat sisteminin tam olarak uygulanması uzun zaman aldı ve çok mücadele gerektirdi.
TÜRKİYE’DE LIYAKAT SİSTEMİNİN GELİŞİMİ
Bu paragrafta, memurluk sisteminde liyakatin önemine vurgu yapılırken, siyasal kayırma ve tensikat gibi uygulamaların varlığına da işaret ediliyor. Siyasal kayırma, Batı tipi çoğulcu siyasal sistemlerde partizanlık olarak belirirken, Osmanlı ve Türkiye gibi rejim mücadelesi yaşanan sistemlerde tensikat adı verilen farklı bir uygulama söz konusudur. Tensikat, memurların kitlesel olarak hizmet dışına çıkarılmalarını ifade eder. Paragrafta, siyasal kayırma ve tensikat uygulamalarının kamu personel yönetiminde teknik görüntünün inceldiği ve siyasal özün ortaya çıktığı durumlar olduğuna dikkat çekilir. Ayrıca, üç farklı dönemde memurların işten el çektirilmesi veya sistem dışına çıkarılmaları örneklerle verilir.
Osmanlı Modernleşmesi ve Liyakat Sistemine Geçiş
Osmanlı Devleti’nde 1826 Vakai Hayriyesi, 1839 Tanzimat Fermanı ve 1856 Islahat Fermanı gibi belgelerle kamu personel sistemi liyakat esasına dayalı olarak örgütlendi ve burjuva özgürlük ve eşitlik sistemi kabul edildi. Türkiye’de de kamu hizmetinde liyakat esasına dayalı bir personel sistemi vardır ve Devlet Memurları Terfi ve Emeklilik Kararnamesi ile güçlendirilmiştir. Memur seçimleri diplomanın yanı sıra bir sınavı başarıyla geçmekle yapılmakta, İntihab-ı Memurin-i Mülkiye Komisyonu gibi komisyonlar kaldırılmış ve kamu personel sistemi belirli koşulları taşımak ve bir yarışma sınavına girmek gibi kriterlere göre uygulanmaktadır. Yükselmede kıdem ve yetenek de dikkate alınmaktadır.
Cumhuriyet Döneminde Liyakat Sistemi
Cumhuriyet döneminde devlet memurluğu sistemi 1924 Anayasası ve 788 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile düzenlenmiştir. Meritokrasi ilkesi getirilerek her Türk vatandaşının kendi kanunlarına göre devlet memuriyetinde istihdam edilme hakkı olduğu belirtilmiştir. Nitelikler ve yetenekler. 1961 Anayasası kamu hizmetine girme hakkını liyakat ilkesine dayalı siyasi bir hak olarak tanımlamıştır. 1982 Anayasasında da aynı hüküm getirilmiş ve memur alımlarında liyakat ve kabiliyet esas alınmıştır.
Kamu hizmetine girme sisteminin gelişimi açısından, 1926 tarihli ve 788 sayılı Devlet Memurları Kanunu liyakat esasına göre devlet memurluğuna girebilmek için eğitim ve yarışma sınavları şartını getirmiş, ancak yine de istihdam edilebilmiştir. Yarışma sınavı olmadan 1939’da adayların devlet memurluğuna girebilmek için bir yarışma sınavına ve bir yeterlilik sınavına girmelerini zorunlu kılan bir yönetmelik çıkarıldı. Ancak bu ilke, istisnai durumlar nedeniyle ancak çok sınırlı ölçüde uygulanabilmiştir.
Türk kamu kurumlarında sınavsız memur atamalarının liyakat ilkesi açısından sorunlu olduğu belirtiliyor. Mesleki eğitim alanların ilgili kurumlarda sınavsız çalıştırılabileceği, zorunlu hizmet personelinin mezun olduklarında sınavsız çalıştırılabileceği, istisnai memuriyet kadrolarına ve uzmanlık gerektiren pozisyonlara sınavsız atanabileceği, çalışanların sınav zorunluluğundan muaf tutulduğu. Ayrıca sınavların liyakat esasına göre yapılmadığı ve genel olarak diploma başarısına göre seçim yapıldığı belirtilmektedir. Ayrıca, bazı yeni kurumların yabancı örnekleri ve yabancı uzmanların yardımını kullandıkları vurgulanmaktadır.
Tarafsızlık şartı açısından iş güvenliğinin sağlanmasının önemi ve Devlet Memurları Kanunu’nun iş güvenliği ve nakil kurallarını düzenleyen hükümleri vurgulanmıştır. Memurların görevden alınması uygulamasına son veren 1926 nizamnamesi, memurlara iş güvencesi sağlamıştır. Bu düzenleme ile memurlar görevden alınarak meslekten ihraç edilmemiş; daha ziyade mağduriyetlerini gidermek için başka pozisyonlara transfer edildiler. Ancak geçici hükümler, engelli memurların üç yıl içinde emekli olmalarını öngörmüştür. Bu hükmün uygulanacağı Danıştay kararından öğrenilebilir. Sonuç olarak, kamu hizmetlerinin etkin bir şekilde sunulması için memur ve iş güvencesi gibi iş güvenliği ve iş koruma kuralları esastır.
GÜNÜMÜZDE LİYAKAT SİSTEMİ
1990’ların başında yapılan bir ankete göre, Türkiye’deki kamu görevlilerinin çoğunluğu hizmete girmede torpil olduğuna inanmaktadır. Ancak toplumun genel görüşü, kamu kurumlarına alınacak kişilerin yalnızca bilgi ve becerilerine göre seçilmeleri gerektiği yönündedir. Siyasi kayırmacılık, toplumun %6’sı tarafından uygun bulunmaktadır. 2003 yılında yapılan bir araştırma, toplumda yolsuzluk eğilimi en yüksek kesimin siyasetçiler olduğunu ortaya koymuştur. Kamu hizmetlerine girmede siyasal kayırmacılığın yanlış bir uygulama olduğu genel görüştür. Türkiye, 21. yüzyılın başında kamu hizmetlerinde yeterlik ilkesinin uygulanmasını desteklemektedir. Liyakate dayalı bir kamu personel sistemi isteği toplumda yüksektir. Memur ücretlerinin yapılan işe değil, geçim koşullarına göre belirlenmesi görüşü çoğunlukla desteklenmektedir. Kamu kesiminde sürekli iş güvencesine son verilmesi ve performansa göre ücretlendirme gibi konularda toplumun görüşleri çeşitlidir. Ancak genel olarak kamu hizmetine uygun bir personel sisteminin var olması baskın tercihtir.
Uygunluk İlkesi Gereğince Hizmete Alma
Türkiye’de memur olabilmek için Türk vatandaşı olmak, en az 18 yaşında olmak ve ortaokulu bitirmiş olmak gerekmektedir. Ancak ülkede çalışan nüfusun yarısı bu hakkını kullanamıyor. Liyakat ilkesi, kamu hizmeti sisteminin temel ilkesi olarak kabul edilir ve devlet memurları için kamu hizmetlerine giriş, yükselme, görevden ayrılma ve iş güvencesi alanlarında uygulanmalıdır. İşe alım süreçlerinde açık ve yaygın duyurular ve sınavlar yapılmalıdır. Hizmet alım sınavları kurumsal ve merkezi yöntemlerle yapılabilmektedir. Merkezi yöntem, kamu yönetiminde işe alım süreçlerinin merkezi kuruluşlar tarafından yürütüldüğü bir sistemi ifade eder. Türkiye’de kurumsal sınav sistemi olarak uzun yıllardır uygulanmaktadır. 1984 yılında devlet memurluğuna giriş memurluk sınavlarına bağlandı ve bu sınavların nasıl yapılacağı Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirlendi. Ancak, 1999 yılında merkezi sınav sistemine geçilmiş ve Devlet Personel Başkanlığı, boş kadrolar için yılda iki defadan fazla olmamak üzere Kamu Hizmeti Sınavı yapmaktadır. Atanmaya hak kazananlar başarı sırasına göre ilgili kuruma ve adaya bildirilir. 2002 yılında yeni bir düzenleme yapılarak ilk kez atanacakların tabi olacağı sınav Kamu Personeli Seçme Sınavı (KPSS) olarak belirlenmiştir.
KPSS kamu personel alımlarında kullanılan bir sınavdır. İlk defa atanacaklar için ön hazırlık sınavı olarak kullanılır ve A Grubu Kadro ve B Grubu Kadro olmak üzere iki kategoriye ayrılır. Kurumlar kendi giriş sınavları ile KPSS belgeli aday sayısının yirmi katına kadar A Grubu Kadro alımı yapmaktadır. İşçi alımı, ÖSYM tarafından İŞ-KUR koordinasyonunda yürütülen merkezi bir sınavla gerçekleştirilmektedir. Sınavsız girilebilecek bazı hizmet ve pozisyonlar olsa da genel kural rekabet ve yeterlilik sınavlarıdır. Ancak bu kuralın uygulanmadığı alanlar da vardır.
• Sözleşmeli personel alımlarında genel sınav uygulaması birkaç yıldır gündemde.
• Geçici personel çalıştırma genel sınav şartı dışındadır.
• Geçici işçilik için genel bir sınav şartı yoktur.
• İstisnai memuriyet kadroları sınav şartından muaftır.
• En az iki yıl çalışmış ve kendi isteğiyle istifa etmiş uzman çavuşlar sınava girmeden devlet memurluğuna girebilirler.
• Uzman-pratisyen hekim ve diş hekimleri 1995 yılından itibaren sınava gerek kalmaksızın iki yıl süreyle dışarıdan atanabilmektedir.
• Emekli Sandığı emeklileri sınavsız olarak yeniden memur olarak istihdam edilebilirler.
• SHÇEK’te eğitim gören çocuklar, kendi aralarında yaptıkları sınav sonucuna göre serbest kadronun binde biri oranında memur kadrolarına atanabilirler.
• Askerlik nedeniyle görevinden ayrılan ve askerliği bittikten iki ay sonra başvuranlar sınava gerek kalmaksızın memur kadrolarına atanabilirler.
Tarafsızlık İlkesi Gereğince Hizmet (Memur) Güvencesi Sistemi
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun memurlara sağladığı hizmet güvencesi ve beş temel aracı belirtilirken, son yıllarda kadro sisteminin Bakanlar Kurulu’na devredilmesi ve memurluk dışı statülerde çalışanların artması nedeniyle yasa güvencesinin zayıfladığı vurgulanmıştır. Ayrıca, memurların haksız suçlamalara karşı kamu davasıyla korunduğu ve özel bir yargılama usulü olduğu da ifade edilmiştir.
BEŞİNCİ BÖLÜM
KARİYER SİSTEMİ İLE KADRO (İŞ SINIFLAMA) SİSTEMİ
Sınıflandırma, ortak özellikleri olanları bir araya toplayarak düzenleme ve farklı olanları gruplara ayırmak işlemidir. Bu işlem modern öncesi devletlerin yönetim aygıtlarında da kullanılmıştır. Avrupa ve Amerika’da farklı kariyer sistemleri bulunmaktadır. Amerika’da iş sınıflaması sistemi ile işler sınıflandırılarak kadro belirlenirken, Avrupa’da kadro, personelin kariyer sistemi içindeki yerine işaret etmektedir ve sınıflandırma kadrolamaya değil kariyer sisteminin bütününe, hizmet alanlarına göre genel bir düzenlemeye aittir.
Bu metinde, Fransa’daki kadro sistemi ve Türkiye’deki kamu personel sistemi arasındaki farklar açıklanıyor. Fransa’da kadro, bir sandalye veya koltuk gibi bir işgal edilmeye hazır pozisyon olarak tanımlanırken, modern Amerikan sistemi buna tamamen karşıdır ve kadro, belirli görevler, yetkiler ve sorumluluklar içeren bir pozisyon olarak kabul edilir. Türkiye’deki kamu personel sistemi ise geleneksel olarak kariyer sistemi üzerine inşa edilmiştir ve sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkeleriyle düzenlenmiştir. Ancak, sınıflandırma ve kariyer ilkesinin nasıl amaçlandığı belirsizdir ve Türkiye’deki kamu personel sistemi için somut bir sorun oluşturur. Bu metinde, Türkiye’deki personel sistemleri incelenerek bu sorulara açıklık getirilmeye çalışılmaktadır.
PERSONEL SİSTEMLERİ
Kariyer sistemi, Hobbes, Hegel ve Weber’in bürokrasi yaklaşımları temelinde kurulmuştur ve öğrenme ve yükselme süreciyle mesleki uzmanlık alanı olarak tarafsızlık ve süreklilik ilkelerine dayanır. İş sınıflama sistemi ise liyakati sağlamaya dönük bir arayış sonucunda ortaya çıkmıştır ve işe göre sınıflandırma esası üzerine yükselir. Her iki sistemin de temelini liyakat ilkesi oluşturur. Türkiye, personel yönetiminde kariyer sistemi esasını benimsemiştir, ancak iş sınıflamasına geçme önerileri de gündeme gelmiştir. Son yıllarda, norm kadro uygulamasıyla birlikte iş sınıflaması yeniden canlanmıştır.
Kişi ya da personel odaklı sınıflandırmaya dayanan bir kariyer sistemi tanıtılmaktadır. Bu sistemde, personel ömür boyu sürecek bir mesleğe girer ve hizmete girişten başlayarak kurallara bağlı yükselme ilkesiyle dikey bütünleşme üzerine kurulmuştur. Görevde yükselme içeriden atamalarla yapılmakta ve ücret, görevin konumu ya da mevki tarafından belirlenmektedir. Temel varsayım, iyi performansın ücretten değil hizmet duygusundan geldiğidir. Kariyer sistemi, kamu hizmeti görenlerin liyakat ilkesi doğrultusunda korunmasını sağlar. Bu sistem, memurluk mesleği için uygulanır ve kamu yönetiminde sözleşmeli ve işçi gibi hizmet sözleşmesi esasıyla çalışanlar bu sistemin dışında tutulur. Memur, kadro kaldırılsa da, memurluk statüsünün kendisine bağlıdır ve hizmet-kariyer düzeni ile çalışır. Emeklilik maaşı, son bulunulan görev mevkiine göre belirlenir.
Kariyer sistemi, Hobbes, Hegel ve Weber’in bürokrasi yaklaşımı temelinde oluşmuştur ve tarafsızlık ve süreklilik ilkelerine bağlı bir yapıdır. İş sınıflama sistemi ise ABD’deki kayırma sistemiyle mücadele etmek için ortaya çıkmıştır ve işe göre sınıflandırma esası üzerinde yükselir. Her iki sistemde de liyakat ilkesi önemlidir ve ölçütlerin açık olması gereklidir. Türkiye, personel yönetiminde kariyer sistemi esasını benimsemiştir, ancak iş sınıflaması sistemi için öneriler yapılmıştır.
Kariyer sistemi, personelin ömür boyu süren bir meslek yapması üzerine kurulu ve kamu hizmeti için kullanılan bir sistemdir. Bu sistem, memurları iktisadi ve siyasal etkilerden korur ve liyakat ilkesi ile yönetimde tarafsızlığı sağlar.
Kariyer sistemi içinde personele örgütlenme hakkı tanınır ve çalışma koşulları devlet ve memur sendikaları tarafından ortak çalışmalarla belirlenir. Yaşam boyu sürdürülecek memurluğa giriş, farklı sınıf ve kesimlerden gençlere açılarak daha demokratik bir yapıya kavuşturulabilir. Eleştirilen bürokratik yapıyı demokratikleştirmek ve bürokrasinin farklı kesimlerden insanların katılımıyla oluşmasını sağlamak amacıyla önlemler alınmıştır. İngiltere, kariyer sisteminin kurulup geliştirildiği ilk örneklerden biridir. Kariyer sistemi, 1854 tarihli Northcote-Trevelyan Raporu’nun entelektüel iş-rutin iş ayrımı önerisiyle başlamıştır ve 1919 yılında memurluk sistemi dört ana gruba, bunların da her biri kendi içinde sınıflara bölünmüştür.
TÜRKİYE’DE KARİYER SİSTEMİ
Yönetim sisteminde genel anlamıyla sınıflandırma, modern personel yönetimine özgü bir işlem değildir. Eski Çin, Mısır Yunan, Roma devletlerinde olduğu gibi, Osmanlı Devleti örneğine bakıldığında da kapsamlı bir sınıflandırmanın varlığı dikkat çeker.
Osmanlı Uygulamasının Genel Özellikleri
Osmanlı İmparatorluğu’nun sınıflandırma sistemini ve siyasi-yönetsel yapılanmasını ele almaktadır. Metinde, Osmanlı İmparatorluğu’nun farklı sınıflara ve pozisyonlara sahip insanlardan oluştuğu belirtilmektedir. Bu sınıflar arasında saray eğitimi almış olanlar, vezirler, defterdarlar, kadılar, yeniçeriler ve beylerbeyleri yer almaktadır. Her sınıfın kendine özgü bir işlevi ve yönetim sistemi vardır. Osmanlı İmparatorluğu’nun sınıflandırma sistemi, eğitim ve kıdeme dayanmaktadır. Metinde, Tanzimat ve Islahat Reformu’nun Osmanlı İmparatorluğu’nun geleneksel devlet örgütlenmesinde önemli değişikliklere neden olduğu belirtilmektedir. Bu değişiklikler, kapitalist-liberal yönetim örgütlenmesinin gerekliliklerine uydurulmaya çalışılmıştır. Medresede verilen din eğitimi laik eğitim sistemine dönüşürken, beylerbeyilik sistemi ücretli memurlar ve valiler tarafından yer değiştirmiştir.
19. yüzyılda Osmanlı Devleti’nin yaşadığı dönüşüm Batı Avrupa ülkelerinde yaşanan dönüşümle aynı zamanda gerçekleşti ancak süreç Osmanlı Devleti için sömürgeleşme, parçalanma ve zorlu bir kurtuluş mücadelesiyle sonuçlandı. Modern personel yönetimi ise Cumhuriyet döneminde gelişti ve kariyer sistemi esasına göre kuruldu. ABD’deki iş sınıflandırması yerine personel sınıflandırması tercih edildi.
Cumhuriyet Döneminde Kariyer Sistemi
Osmanlı Devleti’nden Cumhuriyet dönemine geçişte kamu personel sisteminin düzenlenmesi, 1924 Anayasası ile memurların hakları, görevleri ve maaşlarının özel bir yasayla düzenlenmesi, II. Dünya Savaşı sonrası memur aylıklarının gerilemesi, Barker Misyonu’nun önerileri, 1956 tasarısının ABD modeline benzerliği, 657 sayılı yasanın oluşturulması ve 1970’te yapılan sınıflandırma sistemi değişiklikleri anlatılmaktadır. Sınıflandırma sistemi, genel mesleki yeterliliklere dayalıdır ve kariyer esaslarına dayanmamaktadır.
GÜNÜMÜZDE KARIYER SISTEMININ YAPISI
Türkiye’deki kamu hizmetleri, askeri-sivil personel ayırımına dayalıdır ve askeri personel memur sınıflandırmasına dahil değildir. Adli hizmetler ve akademik hizmetler gibi alanlar kendi yasalarına sahiptir. Kamu hizmetleri dört ana kategoride sınıflandırılır: genel sivil hizmetler, askeri hizmetler, adli hizmetler ve akademik hizmetler. Başlangıçta, yerel yönetimler ve KİT’ler, devlet memurları kapsamında değildi, ancak sonradan bu kuruluşlar da devlet memurları kapsamına alınmıştır. Üniversiteler, yargı ve kendi yasalarına bağlı yapılar olarak kabul edilir ve Ankara Üniversitesi’nin başvurusu sonucu Anayasa Mahkemesi, üniversitelerin devlet memuru yasaları kapsamında olması gerektiğine karar vermiştir.
Kamu hizmetlerinde kariyer sınıflandırması, memurlar için geçerlidir ve 657 sayılı yasa tarafından belirtilmiştir. Kariyer yapmak, belirli bir sınıf içinde en yüksek dereceye kadar yükselmek anlamına gelir ve bu, diplomanın izin verdiği en yüksek dereceye kadar sınıflar içinde ilerleme imkânı sağlar. Bu sisteme işçiler ve sözleşmeli personel dahil değildir ve onların iş sınıflandırması bireysel ve toplu iş sözleşmeleri ile belirlenir.
Kariyer Sisteminin Teknik Unsurları
Kariyer sistemi, kamu hizmetlerinin yapılandırılmasında önemli bir role sahip olan hizmet sınıfları, derece, kademe ve kadro kurumlarından oluşur. Her hizmet sınıfı belirli bir mesleki alanı temsil eder ve memurların sınıfı, öğrenim düzeyleri ve mesleki uzmanlıkları dikkate alınarak belirlenir. Kariyer sistemi, yükselme süreci performanslarına ve hizmet sürelerine bağlıdır. Memurların davranışları devletin itibarını korumak için önemlidir ve faaliyetleri Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ve kanunlarına uygun olmalıdır. Kadro, kamu hizmetlerinin kurulması ve işlemesi, personel kadrolarının varlığına bağlıdır ve personelin tüm hak ve yetkileri belirlenmiş olur. Türkiye’de kariyer sistemi parçası olarak iş gören kadro terimi, ABD tipi iş sınıflandırması sistemine uygun hale getirilmeye çalışılmıştır. Devlet memurları, Anayasa ve kanunlara bağlı kalmak, aile yaşamını kabul etmek, hizmet içinde ve dışında belirli davranış kurallarına uymak gibi yükümlülükleri vardır.
ALTINCI BÖLÜM
SİSTEMİN YÖNETİMİ: YAPI VE İŞLEYİŞ
Kamu personel sistemi yönetimi, Bat devletlerinde iki ana modele dayanır: Avrupa merkezli ve ABD merkezli. Türkiye ise Osmanlı’dan bu yana ilk modele uygun bir yapıda yönetilirken, 1960’tan itibaren ikinci modele dönmüştür. Ancak uygulamada ağırlık, Maliye Bakanlığı’nda kalmıştır. Sistemdeki işleyiş ise zamanla yürütme organına, yani siyasal iktidarın emrine çekilmiştir. Günümüzdeki eğilim de bu yönde devam etmektedir.
MALİYECİ AVRUPA İLE PERSONELCİ AMERİKA
Fransız ve İngiliz kamu personel yönetimi sistemleri farklılık gösterir. Fransız sistemi, genel sorumluluğun Maliye Bakanlığı’nda olduğu ve doğrudan kamu kurumlarıyla çalışıldığı bir yapıya sahiptir. İngiliz sistemi ise, kayırmaya karşı liyakat ilkesiyle hareket eden Devlet Memurları Kurulu tarafından yönetilir. İngiliz sisteminde, kurulun görevi seçme-sınav işleri ve üst düzey yöneticilerin seçimi ve atama işlemleridir. Kurul, zaman içinde işlevleri değişerek günümüzde daha sınırlı bir rol oynamaktadır. İngiliz sistemi, davranışçılık yaklaşımının etkisiyle mülakat, kişilik testi gibi yöntemleri kullanmaya başlamıştır. Kurulun işlevleri 1968’de reform belgesi Fulton Raporu önerileri doğrultusunda kaldırılmış ve Maliye Bakanlığı bünyesindeki personel yönetimi birimiyle birleştirilmiştir. Sınav sistemi kaldırılmış, memuriyet sınıfları birleştirilmiş ve personel sayısı azaltılmıştır. Kurul, günümüzde en üst düzey görevlere yapılan atamalara onay vermek, bakanlıklara danışmanlık yapmak ve hizmette uyulması gereken kurallara ilişkin görüş geliştirmek gibi sınırlı bir rol oynamaktadır.
İngiltere ve ABD’de kamu sektöründe çalışanların işe alınması, ücretlendirilmesi ve yönetimi için merkezi bir personel rejimi bulunmaktadır. İngiltere’de bu rejim, Senior Civil Service olarak adlandırılan üst düzey yönetici sınıfından oluşmaktadır ve bu sınıf üyeleri belirli kurallara ve değerlendirme sistemine tabidir. Ücretleri de Yönetici Ücretlerini Değerlendirme Kurumu tarafından belirlenmektedir. İngiltere ve ABD’de kamu sektöründe çalışmak isteyenler, belirli koşulları sağladıklarında başvuru yapma hakkına sahiptirler ve işe alım süreci kurumlar tarafından belirlenen sınavlara göre yapılmaktadır. Ayrıca, her kurumun kendine özgü sınavları bulunmaktadır. ABD’de bu alanda çalışmalar yapan kurum, Civil Service Commission’dır ve farklı alanlardaki ücretleri değerlendirmek için uzmanlardan oluşan bir komisyonla çalışmaktadır.
Federal Memurluk Kurumu, 1883 Pendleton Yasası ile kurulmuş ve zaman içinde etki alanını genişletmiştir. Personel yönetimi, icra yetkisi olarak verilmiştir ve tüm işleri gruplandırarak sınıflandırma, yarışma sınavı sistemi kurma, şikayetleri karara bağlama gibi işlemler bu birimin yetki alanı içindedir. Kurum, 1950’lerde hükümet emrine çekilmeye başlamış ve 1979’da kaldırılmıştır. Yerine, devlet başkanının önerisi ve Senato’nun kararıyla atanan bir genel müdürün yönetiminde çalışmak üzere ABD Personel Yönetimi Ofisi kurulmuştur. Yeni yapıyla, kamu görevlileri devlet başkanına karşı doğrudan sorumlu sayılacakları bir konuma çekilmiştir.
Kamu hizmetlerinin yeniden yapılanması ve modernleştirilmesi konuları ele alınmaktadır. Hem İngiltere hem de ABD’de 1980’lerde yapılan çalışmalar sonucunda kamu hizmeti örgütlenmesinin istihdam boyutu doğrudan yürütme organının emrine alınmıştır. Dünya genelinde yürütülen devlet reformları çerçevesinde, merkezi personel örgütleri kamu hizmetlerini daraltmak ve personel sayısını azaltmak bağlamında etkili olmaktadır. Yeni reform politikası, kamu personel sisteminin merkezi örgütlerinde de yeniden yapılanmaya gidilmesini öngörmektedir. Bu yapıların denetim yetkisinin korunması, ama tek tek kurum yöneticilerine esnek işgücü istihdamı sağlayacak geniş karar yetkisi verilmesi önerilmektedir. Kanada’da da benzer bir düzenleme yapılmış, kamu personel sistemini yönetme yetkisi Public Service Human Resources Management Agency of Canada adlı kuruluşa verilmiştir. Kurumlar ve devlet düzeyinde bütçe sistemlerinde ‘fonksiyonel sınıflandırmaya, çalışma tarzında ‘performans yönetimi ve ‘performans denetimine, istihdamda memurluk rejiminden sözleşmeli çalıştırmaya geçiş bu eğilimin zeminini oluşturmaktadır.
TÜRKİYE’DE TARİHSEL GELİŞME
1876 Kanunu Esasi’nin ardından, devlet memurlarının yönetimi merkezi olarak düzenlenmeye başlandı. Bu amaçla, devlet memurlarının sicillerinin tutulması için talimatlar hazırlandı ve Sicill-i Ahval Komisyonu kuruldu. Daha sonra, devlet memurlarının seçiminde Intihab-1 Memurin-i Mülkiyye Komisyonu oluşturuldu ve Memurin-i Mülkiyye Terakki ve Tekaud Kararnamesi çıkarıldı. 1896 yılında Intihab-1 Memurin-i Mülkiyye Komisyonu, yabancı elçiliklerin doğrudan karışabildiği bir yapı haline geldi ve Padişah bazı durumlarda elçilerin aday önerilerini kabul etmek zorunda kaldı. Bu durum, mülki idarenin denetiminde yabancıların etkisinin artmasına neden oldu.
Müslüman ve gayrimüslim üyelerden oluşan Sicilya Komisyonu ve İntihab Komisyonu, liyakat esasına dayalı atamaların taşıyıcısı ve merkezi hükümet, bakanlıklar, vilayetler, tüm devlet kuruluşları. Bu komisyonlardan intihabname alınmadan atama yapılamaz. 1896’da bu iki komisyon, doğrudan padişah tarafından atanan ve bir başkan ile hem Müslüman hem de gayrimüslim üyelerden oluşan yedi üyeden oluşan Memurin-i Mülkiyye Komisyonu adı verilen yeni bir teşkilatta birleştirildi. Bu yeni komisyon, mülki ve mali hizmetlerde merkez ve taşra yöneticilerinin seçilmesi, incelenmesi ve değerlendirilmesinden sorumluydu. Komisyonun kararları öncelikle sicill-i ahval sicillerine dayanıyordu. 1904’te komisyonun çalışmaları yeniden tanımlanmış ve usulleri daha da detaylandırılmıştır. Özetle komisyon, Osmanlı Devleti’nde üst düzey yöneticileri seçmek ve değerlendirmekle görevli çok önemli bir teşkilattı.
Osmanlı Devleti’nde 1908-1912 yılları arasında merkezi bir personel birimi yoktu ve personel işleri bakanlıklara bırakılmıştı. Memurini Mülkiyye Komisyonu 1912’de yeniden işletilmeye başlanmış olsa da, savaş koşulları nedeniyle kamu personel sistemi, merkezi yapılanma yerine tek tek bakanlıklar ve meslek grupları için düzenlemelerle yönetildi. Cumhuriyet dönemi kamu personel yönetimi de merkezi bir komisyon olmaksızın, başbakanlık örgütü ve tek tek kurumlarda personel birimleri eliyle yürütüldü. 1960’larda Türkiye’de merkezi bir personel birimi kuruldu ve ABD modeline uygun bir yapılanma benimsendi. Ancak, Devlet Personel Dairesi, Maliye Bakanlığı’nı aşamadı ve sistem yönetimine el koyamadı. 1982 Anayasası’nın güçlü yürütme kurgusuyla, kamu personel yönetimi doğrudan başbakanlık yönetimine geçti ve yasama organının sistemi denetleme yetkileri zaman içinde kısıtlandı. Personel sisteminin düzenlenmesinde kültürleşmiş ve yasa gücünde kararnamelerin kullanımı yaygınlaştı.
SİSTEMİN YÖNETİM YAPISI
Türkiye’deki kamu personel sistemi ve yönetim organları hakkında bilgi veriliyor. Bu organlar arasında Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Personel Başkanlığı ve İçişleri Bakanlığı yer alıyor. DPB’nin temel görevleri arasında memurluk görevlerinin sınıflandırılması ve kamu personel sistemini yönlendirme yer alıyor. İçişleri Bakanlığı yerel yönetim personeliyle ilgili işlemleri yürütüyor. Kamu kurumları kendi personel işlemlerini yürütmek için personel birimlerine sahip ve personel işlemleri Bakanlık Encümeni tarafından yürütülüyor.
SİSTEMİN İŞLEYİŞİ
Kamu personel sistemi, her yıl yeniden belirlenen artımcı ilaveci karar verme modeline göre yönetilir ve ihtiyaç duyulan personel önceden belirlenmiş bir başvuru sistemi doğrultusunda belirlenir. Bu sistem, bütçe sistemi tarafından yönetilir ve kamu istihdam politikası ve uygulama ilkeleri, bütçe yasası ve Maliye Bakanlığı tarafından yayınlanan kadro, pozisyon ve istihdam esaslarına uygun olarak yönetilir. Genel kadro usulü uygulaması ise, tüm kamu kurumlarının memur kadrolarının ayrı bir yasada topluca listelenmesidir ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname temel alınır. Bu kararname, bir memur kadrosunun var olması, sınıfı, unvanı, derecesi ve kademesi belirtilerek ve ilişkilendirildiği kurum başlığı altına yazılarak, 190 sayılı kararnameye ekli listelere yerleştirilmesini gerektirir. Ancak, genel kadro usulü uygulaması yönetiminde planlama yetkisi, TBMM’den ziyade hükümetin elindedir.
YEDİNCİ BÖLÜM
SİCİL, DİSİPLİN VE ÜCRETLENDİRME
Atama işlemiyle memur, memuriyet sisteminin hak ve ödevlerini üstlenir. Hak ve ödev sistemi üç mekanizma üzerinde yükselir: sicil verme mekanizması, disiplin mekanizması ve maaş mekanizması. Sicil verme mekanizması, her yıl tekrarlanan değerlendirme sürecidir. Disiplin mekanizması, memura yüklenen ödevleri aksatması durumunda cezalandırılmasına yol açar. Maaş mekanizması, memurluk sıfatıyla elde edilen düzenli parasal gelirleri kapsar.
SİCİL: PERSONELİN DEĞERLENDİRİLMESİ
Bu metin, kamu yönetiminde personel değerlendirme süreci ile ilgilidir. Personel değerlendirmesi, personelin görevlerindeki başarısı hakkında bir yargıya varma ve yeteneklerini belirleme sürecidir. Değerlendirme, Türkçe’de “sicil” olarak da bilinen çalışan performansının kaydedilmesi süreci ile gerçekleştirilir. Sicil, bir kişinin başarıları ve eksiklikleri de dahil olmak üzere mesleki ve kişisel gelişiminin resmi kayıt tutma sistemini ifade eder. Sicil sistemi, kamu çalışanlarına liyakat esaslı kariyer yönetimi ve adil muamele sağlanmasında önemli bir araçtır.
Türkiye’de her kamu kurumunun özlük sicilinden sorumlu bir birimi vardır. Her çalışana bir numara atanır ve kişisel bilgileri, eğitimleri, iş unvanları, işe başlama ve bitiş tarihleri ve ilgili diğer bilgiler bir deftere kaydedilir. Ayrıca her çalışanın birer “özlük dosyası” ve bir “sicil dosyası” (performans dosyası) vardır. Özlük dosyası, eğitimleri, terfileri ve ödülleri dahil olmak üzere çalışanın tüm kişisel ve mesleki bilgilerini içerir. Performans dosyası ise disiplin cezaları, teftiş raporları, görev atamaları ve diğer belgeleri içerir.
Performans değerlendirme süreci, her yıl mali yılın sonunda yapılır ve bir puanlama sistemine dayanır. Her çalışan üç üst tarafından değerlendirilir ve değerlendirme gizlidir. Olumsuz değerlendirmeler, bir çalışanın kariyeri üzerinde iş akdinin feshi de dahil olmak üzere ciddi sonuçlar doğurabilir. Bu nedenle, değerlendirmenin dayandığı kayıtlar büyük önem taşımaktadır.
Ayrıca, kamu yönetiminde performans değerlendirme sürecinin performans ölçümünden ziyade kişiliğe ve kişisel yeterliliğe dayandığından da bahsetmektedir. Değerlendirme formu, çalışanın kişisel bilgileri, görevleri, diplomaları, dilleri, edebi eserleri gibi detayları içerir. Bilimsel değer, görev bilinci ve liderlik becerilerine dayalı olarak ideal bir kamu yöneticisi profilini değerlendirmek için 30 alt kategori içeren 1932 performans değerlendirme kılavuzuna bir örnek verilmiştir.
DİSİPLİN: KURALLARA UYMA VE YOLSUZLUĞU ÖNLEME
Kamu personel yönetimi bağlamında “disiplin” terimi ile ne kastedilmektedir? Bu bağlamda disiplinin hedefleri nelerdir ve nasıl yönetilir? Bu bağlamda etiğin rolü nedir? Kanunilik ve takdir ilkeleri nelerdir ve sınırları nelerdir? Suç ve ceza örnekleri nelerdir ve disiplin kovuşturmalarında kamu personelinin hakları nelerdir?
Disiplin, bir topluluğun yasa ve kurallarına uyma davranışına, disiplin suçu ise önceden belirlenmiş kurallara uymayan davranışlara ve bunun için verilen cezalara disiplin cezası denir. Eğitim ve çalışma hayatında sıkça karşılaşılan bir kavram olan disiplin, kurallara uyum ve uygun davranış sergileme açısından sıkı bir şekilde izlenir.
Kamu personel yönetiminde disiplin rejimi, Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan yönetmelik ve her kurumun kendisi için çıkardığı yönetmelikler esas alınarak Anayasa ve 12 kanunla belirlenen esaslar çerçevesinde yönetilir. Disiplinin amacı, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamaktır. Ancak cezayı gerektiren fiil ve durumlar incelendiğinde kurulan sistemin iki temel amacı hedeflediği görülmektedir: (1) Kamu kurumunda iç çalışma düzeninin sağlanması, (2) Görev ve yetkilerin kullanılmasının önlenmesi kişisel kazanç için. Disiplin amiri, şube müdürü seviyesinden başlayarak idari ve sicil memurudur. Disiplin amiri olarak yetkilendirilmemiş olan sicil memurları, sicilleri altındaki memurlar tarafından disiplin suçu işlendiğinde ilgili disiplin amirliğine başvurabilirler. Disiplin kurulları her kurumda bulunur ve merkez kurumlarda iki yıl süreyle görev yapan beş üyeden oluşur.
Etik ilkeler, genel olarak disiplin rejimine giren suçlarla ilgili olmayıp, disiplin cezası verilen suçlarla sınırlı değildir. Etik kurallara uymayan personelin durumu doğrudan disiplin suçu olarak kabul edilmez. Disiplin cezası verilip verilmeyeceğine yönetimin takdirine bağlı olarak etik kurullar karar verir. Etik ihlallere ilişkin kararlar, kurumun takdirine bağlı olarak kurum yöneticisine, şikâyetçiye ve personele bildirilir.
Devlet memurları kanunda belirtilen görevlerini yerine getirmezler veya yasak işleri yaparlarsa disiplin kanunu çerçevesinde cezalandırılırlar. Disiplin cezaları, idare tarafından belirli usullere göre uygulanabilen uyarı, kınama, maaş kesintisi, yükselmeyi durdurma ve işten çıkarma cezalarından oluşur.
İdare belirli suçlar için yükselmeyi durdurma cezası verebilir ve bu konuda takdir yetkisi verilir. Disiplin işlemleri Yüksek Disiplin Kurulu tarafından kovuşturma yoluyla yürütülür. Cezalara karşı idari yargı sağlandığı için memurların güçlü bir savunma hakkı vardır. Suçlar, bir siyasi partiye katılmak, iş düzenini bozmak, işgal eylemlerine katılmak ve üstlere veya astlara fiziksel olarak saldırmayı içerir. Ancak geçmiş hizmetlerinde başarılı olan ve sicili iyi olan memurlara verilecek cezalar bir ölçüde azaltılabilecektir.
Savunma hakkı, memurları disiplin cezalarından korumak için anayasal güvence altına alınmıştır. Devlet memurlarının disiplin mevzuatı kurallarına göre en az yedi gün savunma hakkı vardır. Disiplin mevzuatının son 25 yılda şekillenmeye başlaması, yayınlanan çalışmaların yetersizliği ve bazı çalışmaların güvenilirliği nedeniyle soruşturma süreci idarede hızla çözülmesi gereken bir sorundur.
ÜCRETLENDİRME
Bu parçalar, ücretin kamu sektöründe nasıl düzenlendiği ve ücret sistemlerinin nasıl değiştiği hakkında bilgi vermektedir. Kamu sektöründe, ücretler genellikle sözleşmelerde belirlenir ve memur hakları belirli kurallar çerçevesinde düzenlenir. Bu haklar, yönetim tarafından tek taraflı olarak düzenlenemez ve geriye dönük olarak ortadan kaldırılamaz. Bu nedenle, memurluk statüsü iş güvencesi ve hizmet güvencesi anlamına gelir.,
Ücret sistemleri açısından, 20. yüzyılda işe göre ücret ilkesi ve ihtiyaca göre ücret ilkesine dayanan sistemler kullanılmıştır. Ancak 21. yüzyılın başlarında, neoliberal kamu reformları çerçevesinde personele göre ücret ilkesine dayanan performans ücret sistemine geçilmiştir. “Eşit işe eşit ücret” ilkesi, özel sektör ve ABD kamu yönetiminde iş değerlemesi ve iş sınıflandırması sistemlerine dayalı olarak kullanılmaktadır. Bu ilke, farklı işkollarında, bölgelerde ve bireyler tarafından yapılan işlerde ödemenin değiştirilmemesi gerektiğini savunur. Batı Avrupa’da ise, eşit işe eşit ücret ilkesi cinsiyet, yaş ve renk-ırk ayrımcılığına karşı bir talep olarak yükseltilmiştir ve kadınlara erkeklere verilen ücretin eşit olması talebini içermektedir. Ayrıca, personele göre ücret ilkesi performansı temel alan bir sistemdir.
SONUÇ
Kamu personel yönetimi konusunda yaşanan değişimler ve bu değişimlerin nedenleri ele alınmaktadır. Kitapta, kamu personeli yönetiminin eskiden sadece hukuk kitaplarında okunan kuralların ezberlenmesinden ibaret olduğu, ancak günümüzde etik kurallar, bilgi verme zorunluluğu ve kararların gerekçeleriyle açıklanması gibi yeni gerekliliklerin ortaya çıktığı belirtilmektedir. Bu değişimlerin sonucunda, kamu yöneticileri artık daha etkin ve katılımcı bir yönetim anlayışı benimsemekte, hizmeti kullanacak kişilere daha açık ve şeffaf bir şekilde hizmet vermektedirler.
Kitabın sonunda ise, değişimlerin sürekli olduğu ve yönetimdeki yeniliklerin her zaman toplumun ihtiyaçlarına ve gereksinimlerine uygun olarak şekillenmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Bu durum, kamu personeli yönetiminin sadece bu alanda çalışanlar için değil, toplumun genel olarak ihtiyaçlarını karşılayacak şekilde geliştirilmesi gerektiğini göstermektedir.
Genel olarak, kitap kamu personel yönetimi alanındaki değişimlerin nedenlerini ve sonuçlarını açıklayarak, modern bir yönetim anlayışının gerekliliğine vurgu yapmaktadır. Bu değişimlerin sürekli olduğu ve yönetimdeki yeniliklerin toplumun gereksinimlerine uygun olarak şekillenmesi gerektiği mesajı önemlidir.
Kitabın Alana Olan Katkısı
“Kamu Personeli Sistem ve Yönetim” adlı kitap, kamu personeli alanında çalışanlar ve bu alana ilgi duyanlar için oldukça değerli bir kaynak niteliği taşıyor. Yazar Birgül Ayman Güler, kamu personeli yönetimi konusunda uzmanlaşmış bir akademisyen ve kitabında bu alandaki teorik bilgi ve uygulamaları kapsamlı bir şekilde ele alıyor.
Kitap, kamu personeli yönetimi kavramını detaylı bir şekilde açıklarken, kamu personelinin niteliği, işe alım süreci, performans yönetimi, kariyer planlama, ödüllendirme, eğitim ve geliştirme gibi konuları da ele alıyor. Ayrıca, Türkiye’de kamu personeli sistemi ve yönetimi ile ilgili örnekler de veriyor.
Yazar, kamu personeli yönetiminde sadece teorik bilgi vermekle kalmayıp, uygulamalarını da detaylı bir şekilde ele alıyor. Kitapta örnekler ve vaka çalışmaları kullanılarak, teorik bilgilerin gerçek hayatta nasıl kullanılabileceği gösteriliyor. Bu da kitabın okuyucularına hem teorik hem de pratik bakış açısı kazandırıyor.
Genel olarak, “Kamu Personeli Sistem ve Yönetim” kitabı, kamu personeli yönetimi konusunda kapsamlı bir kaynak niteliği taşıyor. Yazarın açıklayıcı üslubu, örnekler ve vaka çalışmaları kullanarak konuyu canlandırması, kitabı okuyanlar için oldukça anlaşılır ve bilgilendirici hale getiriyor. Bu nedenle, kamu personeli alanında çalışanlar ve bu alana ilgi duyanlar için kesinlikle önerilebilecek bir kitap olduğunu düşünüyorum.
İlgili Literatür ile Okumalar
- Ekinci, N. (2017, Haziran). ANTİK YUNAN VE ROMA‟ DA “KAMUOYU” KAVRAMI. AKADEMİK BAKIŞ DERGİSİ.
- MUTLUSU, A. F. (2001). YÖNETSEL YAPILARIN OLUŞUMUNU VE NİTELİĞİNİBELİRLEYEN FAKTÖRLER. Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 3(3).
- Şeyhmus Demir, & Mutlu Sesli. (2007). Kamusal Alan. Sosyal Bilimler Araştırmaları Dergisi, s. 275.
- ÜLGEN, P. (2010). ORTAÇAĞ AVRUPASINDA FEODAL SİSTEME GENEL BİR BAKIŞ. Mukaddime(1), s. 15.
- DU MÊME AUTEUR La Croisade Essai sur la formation d’une théorie juridique (Vrin 1942), (2′ édition sous presse). Le droit romain Collection Que sais-je? (Presses universitaires, 4, édition, 1960). Recherches sur la littérature didactique du droit romain (Domat-Monchrestien, 1946). Leçons d’histoire de la philosophie du droit (l” édition, Dalloz, 1957).
Sefa USTA, Abdulvahap AKINCI / Bir Alman Yönetim Yaklaşımı Olarak Kameralizm, Cameralısm: As German Admınıstr /Atı ve Approach