Giriş
Yönetim Bilimi alanı, insan topluluklarında ortaya çıkan farklı yönetim tarzlarını incelemeyi ve yönetim olgusunun evrensel ve genel kabul görmüş yasalarına ulaşmayı amaçlar. Bununla birlikte, bu alan, büyük teorileri imkânsız ve gereksiz olarak gören çağdaş Amerikan bilimsel geleneği için görünmez hale geldi. Sonuç olarak Yönetim Bilimi, Devlette veya şirkette mevcut yöneticinin gücünü sürdürmek için gerekli olan şeyler için bir tür yönetici danışmanlığı veya “Ar-Ge” alanına dönüşerek Yönetim Bilimleri’ne dönüşmüştür. Yönetim Bilimi adı da ortadan kalkmış, yerini “kamu yönetimi” adı almıştır. Türkiye’de okullarda “Yönetim Bilimi” başlığı altında okutulanlar ile “İşletme” başlığı altında okutulanlar arasında anlamlı bir fark yoktur. Konusu kamu yönetimi olan Yönetim Bilimi alanına Amerikan örgütsel işletmecilik yaklaşımları hakim olmuş ve ana konusu olan kamunun yönetimi çözülmüştür. Bu kitapta Kamu Yönetimi, dar anlamda modern devletin genel ve sivil yönetim aygıtı ya da bürokrasisi olarak değil, geniş anlamda devletin örgütlenmesi olarak ele alınmaktadır. Kamu yönetimi, geniş tanımıyla, örgütsel yönetim olarak değil, devletin kamu yönetimi olarak benimsenen Yönetim Bilimi biliminin konusudur. Kamu yönetimi, modern kapitalist toplumlarda ortaya çıkan bir örgütlenme tipidir ve modern yönetim tipi olarak da adlandırılır. Sümer, Eski Mısır, Roma, Moğol, Osmanlı gibi öncesi toplumların yönetimleri de benzer kurumlara sahip olabilir, ancak modern kamu yönetimi/bürokrasiye benzerliği sınırlıdır. Bugün kamu yönetimi kavramı, devletin yürütme organına (hükümet) bağlı çalışan sivil idareyi ifade eder. Askeri, yargı, akademik yönetim gibi diğer yönetim alanları da kamunun yönetiminde önemli yer tutar ve ilişkileri de çözümlenmelidir.
*
Bu bölüm, konuyla ilgili kapsamlı sözlük ve ansiklopediler bulunmadığına dikkat çekerek, Türk kamu yönetiminin yapısını ve tarihsel gelişimini tartışmaktadır. Çağdaş toplumlarda yönetim sistemlerinin kurulması hukuk yoluyla yapılsa da kitap konuları yönetim bilimi perspektifinden incelemektedir. Türk kamu yönetimi yapısı 18. yüzyıla kadar uzanmakta ve milli kurtuluş mücadelesi ve cumhuriyet rejimi ile şekillenmiştir. 1980’lerden bu yana yapısal reformlar, düzenleyici reformlar ve yönetişim kurumları yoluyla önemli değişiklikler geçirdi. Ancak bu yönetişim kurumları, 2008 küresel ekonomik krizinden sonra parlaklığını yitirmiş ve bir kısmı bakanlıklara entegre edilmiştir. 2018 yılında ise Türk kamu yönetim yapısında daha köklü bir değişim yaşandı. Bu bölüm, konuyla ilgili kapsamlı sözlük ve ansiklopediler bulunmadığına dikkat çekerek, Türk kamu yönetiminin yapısını ve tarihsel gelişimini tartışmaktadır. Çağdaş toplumlarda yönetim sistemlerinin kurulması hukuk yoluyla yapılsa da kitap konuları yönetim bilimi perspektifinden incelemektedir. Türk kamu yönetimi yapısı 18. yüzyıla kadar uzanmakta ve milli kurtuluş mücadelesi ve cumhuriyet rejimi ile şekillenmiştir. 1980’lerden bu yana yapısal reformlar, düzenleyici reformlar ve yönetişim kurumları yoluyla önemli değişiklikler geçirdi. Ancak bu yönetişim kurumları, 2008 küresel ekonomik krizinden sonra parlaklığını yitirmiş ve bir kısmı bakanlıklara entegre edilmiştir. 2018 yılında ise Türk kamu yönetim yapısında daha köklü bir değişim yaşandı.
BİRİNCİ BÖLÜM
Yönetim ve Yönetimin İncelenmesi
Kitapta, yönetim kavramı devlet idaresi anlamında ele alınmaktadır. Ancak, “yönetim” kelimesinin, örgütlenme ile yönetme arasındaki farklılığı ortadan kaldırarak toplumsal bütünlüklerin yönetimi üzerine odaklanmayı güçleştirdiği belirtilmektedir. Kitapta, Türkiye’nin yönetim yapısı, yönetim düşüncesi, yönetim bilimi ve kamu yönetimi disiplini hakkında sorulara cevap aranmaktadır.
YÖNETİM NEDİR?
Yönetim sözcüğü, “on etmek, yön vermek” anlamına gelen Türkçe bir kelime olarak kullanılmaktadır. Osmanlıca karşılığı olan “idare” sözcüğü ise, daha çok düzenleme, iş yürütme, tutum anlamları yüklenmiştir. Batılı karşılığı olan “administration” sözcüğü, hizmetli olarak çekip çevirme anlamını taşırken, “management” sözcüğü ise özel iş dünyasında yönlendirmek, denetlemek, yönetmek anlamında kullanılmaktadır. Yönetim kavramı, genellikle bir grup insanı ya da eşyayı belli bir amaç doğrultusunda harekete geçirmek üzere kullanmak, yönlendirmek, denetlemek olarak tanımlanmaktadır. Türkçedeki yönetim sözcüğünün diğer kültürlerdeki anlamlarından farklı bir tarihsel kökene sahip olduğu ve sözcüğün anlamını yitirmeden korumak önemli bir konudur. Batı dillerindeki “administration” ve “management” sözcüklerinin ise özellikle kamu ve özel sektör yönetimiyle ilgili olarak farklı anlamları olduğu belirtilmiştir. Ancak özel sektöre özgülenmiş sözcüklerin genel hale gelmesiyle, kamu sektöründe de bu ilkelerin uygulanması ve kamusal değerlerin öncelikli olarak ekonomik değerlerin altında kalması gibi sorunlar ortaya çıkabilir. Türkçede kullanılan yönetim sözcüğünün diğer dillere göre farklılıkları ve Batı dillerindeki “administration” ve “management” sözcüklerinin anlamları ele alınmaktadır. Yönetim kelimesi, dildeki eskiliği ve anlamındaki genelliği nedeniyle “kamu yönetimi” ve genel olarak “yönetme işlevi” anlamlarını karşılar. Arapça kökenli “idare” sözcüğü ise, kamu yönetiminde “kurum-kuruluş” anlamında kullanılır. Batı dillerindeki “administration” terimi, belirli kurallar, süreçler ve prosedürlerin uygulanması ile ilgiliyken, “management” terimi, görevlerin ortak amacın etkin ve etkili bir şekilde gerçekleştirilmesi yönünde yürütülmesini ifade etmektedir. Bu bölümde, yönetim kavramı, insan topluluklarının iktisadi ve toplumsal örgütlenme tarzı olarak tanımlanmıştır. Yönetim, örgütlenmeye konu olan toplumu ve örgütlenmeyi gerçekleştiren eylemi bir arada gösterir. Bu eylem bilinçli, sistemli ve sürekli bir harekettir. Toplumsal örgütlenmede farklı tarzların belirleyicisinin iktisadi ve toplumsal yapıların nitelikleri olduğu ve yönetim tarzlarının da bu yapıların etkisi altında şekillendiği belirtiliyor. Ancak yönetim yapısı, belirleyicileri etkileyip dönüştürebilecek öznel bir unsur olarak da görülüyor. Geleneksel bakış açısının yönetimi yalnızca yönetici işlevi ile özdeşleştirdiği ve yönetimin dinamik ve nesnel niteliklerinin gözden kaçırıldığı vurgulanıyor.
Tarihsel Olarak Yönetim
Örgütlenme insan topluluklarının ihtiyaçlarına yanıt vermek üzere ortak hareket etme eylemidir ve tarihsel olarak iş birliği ve iş bölümü ile gelişmiştir. Yönetim kavramı ise, örgütlenmenin belirli bir amacı ve yönü olması için gerekli olan yönlendirme eylemidir. Siyaset kavramı ise, yönetimin sürekliliğini sağlamak için yaratılan kurumsal eylemlerdir. Bu kavramlar, insan toplumlarının işleyişinde önemli roller üstlenmektedir ve toplumsal yaşamın anlaşılmasına katkı sağlamaktadır. İş bölümü, siyaset ve devletin tarihsel bir bakış açısıyla incelenmesini sunar. İlk iş bölümü Neolitik dönemde ortaya çıkmıştır ve siyaset kavramı, erken devletlerin yazılı kayıtlarında somutlaşmıştır. Ancak bazı siyasi antropologlar, siyasetin mutlaka devletle eşanlamlı olmadığını savunurlar ve alternatif örgütlenme ve yönetişim biçimlerinin de mümkün olduğunu vurgularlar. Bu nedenle, devletin insan toplumlarının kaçınılmaz bir sonucu olduğunu kabul etmenin potansiyel sınırlamaları olduğunu öne sürerler. Marc Abeles’ın “Devletin Antropolojisi” adlı kitabında, devletin kökeni kuramlarına bakıldığında, tümünün yerleşik toplumların örgütlenme tarzlarıyla sınırlı olduğu ve evrimci bir hal aldığı belirtilir. Ancak bu yaklaşım, göçebe toplumları ve kendi iktisadi ve toplumsal örgütlenme tarzlarına sahip olan diğer toplumları tarihin dışına atarak, sadece yerleşik toplumları ele alır. Bu nedenle, insan topluluklarının iktisadi ve toplumsal örgütleniş tarzını yönetim kavramıyla kucaklamak, araştırma alanını modern Batı toplumları için geliştirilmiş olan özel bir mantık şemasına sıkışmaktan kurtarıp genişletmeye hizmet edebilir. Yönetim kavramı, insanlığın uzun ve çok çeşitli devletlilik serüvenini gerçek boyutlarıyla ve bir bütün olarak kavramamıza yardımcı olabilir. Böylece, hem modern uygarlık şemasının hem de postmodern bilim dışılığın yanıltıcı etkilerini bertaraf edebiliriz.
YÖNETİM DÜŞÜNÜ
Yönetim üzerine bilimsel çalışmalar yapmak için öncelikle yönetim düşünü tarihi hakkında bilgi edinmek gereklidir. Yönetim düşünü, bir toplumda iktisadi ve toplumsal örgütlenme tarzı olarak geliştirilen sistemli düşünceler bütünüdür ve tarihsel koşullara bağlı olarak şekillenir. Yönetim düşüncesi, tarihsel olayların yanı sıra mitolojik, dinsel, felsefi düşünsel bölümlerin yanı sıra tarih biliminin kaynaklarına da dayanır. Yönetim düşüncesi, bir tür eylem kılavuzu işlevi görür ve iktisadi ve toplumsal örgütlenmenin yapısını açıklayarak mekanizmadaki bozuklukların düzeltilmesine ilişkin anahtarlar sunar. Ancak yönetim düşüncelerinin tam bir haritasını çıkarmak mümkün değildir ve sınırlama yazısız toplumların varlığı ile başlar. Elde edilebilecek harita sadece uygarlık tarihi, yani yazının kullanılmaya başlandığı sınıflı ve devletli toplumların tarihine ait olabilir.
Mitolojik, Dinsel, Felsefi Siyasal Kaynaklar
Arkeolojik buluntuların ve yazılı kaynakların insanlık tarihinin yönetim düşüncesini anlamamızda önemli bir rol oynadığı belirtilmektedir. Sümer kil tabletleri, soy toplumundan siyasal topluma geçiş sürecine ilişkin bilgileri sağlarken, Gılgamış Destanı, Rig Veda, Ramayana, Mahabharata, Şan Hai Çing, Ezop masalları, Konfüçyüs kitapları, İlyada, Odysseia destanı, Pançatanra, Katilya’nın eserleri, Dede Korkut’un öyküleri ve Oğuz Kağan destanı gibi yazılı kaynaklar da yönetim düşüncesine dair ipuçları vermektedir. Tek tanrılı dinlerin ortaya çıkışı da yönetim düşüncesini etkilemiştir ve bu dinlerin bölümleri de yönetim düşüncesine dair önemli kaynaklar arasındadır. Bu dinlerin etkisi, özellikle Musevilik, Zerdüştlük, Budacılık, Hinduculuk, Hristiyanlık ve İslamiyet gibi dinlerin ortaya çıkışıyla birlikte MO 500’lere kadar uzanmaktadır.
Dinsel Türkiye’nin Yönetimi: Bu bölüm, yönetim ve idare ile ilgili felsefi bilginin tarihini ve gelişimini tartışıyor. Dini inançlardan gelen ancak genellikle modern yönetim tekniklerinde gizlenen teolojik bilginin, yönetimle ilgili felsefi bilginin en eski biçimlerinden biri olduğunu öne sürer. Bölüm, daha sonra, bu bilginin antik Yunan ve Roma’dan, Batı’da bir sessizlik dönemi boyunca, Doğu’da gelişen yönetim ve idari uygulamalara kadar olan gelişiminin izini sürer. Yazar, bu bilgi için Platon ve Aristoteles gibi filozofların yazıları, Çin ve Moğollar gibi büyük imparatorlukların uygulamaları ve Yusuf Has Hacib gibi etkili yöneticilerin yazıları dahil olmak üzere çeşitli kaynakların olduğunu savunuyor. Genel olarak bölüm, yönetim ve idarenin çeşitli kültürel ve felsefi geleneklerden yararlanan zengin bir tarihe sahip olduğunu öne sürer.
Modern Yönetim Düşünü
Modern yönetim düşüncesinin 1500’lü yıllardan bu yana Doğu’dan Batı’ya dönüşüne, farklı parçaları ve sınıflandırmaları hakkında bilgi verilir. Modern yönetim düşüncesinin üç ana kategorisi kapitalist, sosyalist ve üçüncü dünya yönetim düşüncesi olarak belirtilir. Kapitalist yönetim düşüncesi, Prusya kameralizmi ve bürokrasi kuramları temelinde Avrupa merkezli olarak gelişmiştir. Sosyalist yönetim düşüncesi, ütopik sosyalist düşünce sisteminden bilimsel sosyalist düşünce akımına dönüşmüş ve farklı uygulamalarla sovyetik, özyönetimci, demokratik halk cumhuriyeti, halk demokrasisi gibi modeller geliştirmiştir. Üçüncü dünya yönetim düşüncesi, Batı sömürgeciliği tehdidiyle yüz yüze kalan üçüncü dünya ülkelerinde gelişmiştir ve modernleşmecilik ile sömürgecilik karşıtı düşünce sistemlerini birleştirir.
Kapitalist Yönetim Düşüncesi
Yönetim düşüncesinin tarihsel gelişim sürecine odaklanılmaktadır. Paragrafın başında, Avrupa yönetim düşüncesinin odak coğrafyasının Prusya ve Fransa ülkeleri olduğu belirtilmektedir. İngiltere’nin ise siyasal iktisat alanında önemli katkılar yaptığı ifade edilmiştir. Kameral bilim adı verilen çalışma alanının Prusya’da üniversite kürsüsü haline getirilmesiyle prenslere öğütler devrinin sona erdiği ve yönetim uygulamalarının geliştirilmesinin önem kazandığı belirtilmektedir. Liberal dönem ise kamu yönetimi örgütlenmesini hukuk biliminin konusu sayarak başka bir yol açmıştır. Kameral bilim, mutlak monarşik merkezi devletin yönetim bilgisi olarak tanımlanırken, liberal dönem bireyleri hem birbirlerine hem de devlete karşı koruma amaçlı bir yönetim anlayışına sahiptir. Yönetim düşüncesinin tarihsel sürecinde, Almanya’dan Max Weber’in bürokrasi kuramlarının yükselişine de değinilmiştir. Ayrıca, yönetim düşüncesinin dört halkalı bir süreç olduğu ve her bir halkasının dünyanın her yerinde geçerli olduğu savunulsa da, sosyalist yönetim düşüncesi ve üçüncü dünya yönetim düşüncesi gibi diğer çizgilerin de bulunduğu ifade edilmiştir. 19, yüzyılda Avrupa, Napolyon reformları ve düşünürlerin öncülüğünde, mutlakiyetçi devletten liberal devlete geçiş sürecindeydi. Bu dönemde yönetim bilimi önem kazanmış ve bazı yazarlar kamu yönetimi ilkelerini geliştirmeye çalışmıştır. Ancak bu çabalar, Almanya’da üçlü unsur teorisi gibi farklı yaklaşımlarla karşılaşmış ve devlet/yönetim incelemeleri bilim dalının konusu olmaktan çıkmıştır. Almanya ve Fransa gibi ülkelerde, devlete değil yalnızca hükümete atıfta bulunulduğu ve devlet bilimi gibi bir disiplinin geliştirilmediği belirtilmiştir. Bunun nedeni, bu ülkelerin toplum sözleşmesine dayalı bir geleneğe sahip olmalarıdır. Bürokrasi kuramlarının ve kamu yönetimi disiplininin gelişimini ve etkisini ele almaktadır. Bürokrasinin yasallık, ussallık, hiyerarşi ve denetim gibi özelliklerinin incelenmesi, elit kuramcılar ve Trockist eleştirmenler tarafından kapitalizm ve sosyalizm savaşları sırasında keskin araçlara dönüştürülmüştür. Kamu yönetimi disiplini, 20. yüzyılda Amerika’dan yükselen yönetim örgüt kuramlarının genişlemesiyle bir ölçüde geri çekilmiş olsa da, örgüt bilimi çevresinin ürünleri olan kavramsal araçları kullanmaya devam etmektedir. Günümüzde, yeni kamu işletimi ve yeni kamu yönetimi başlıkları altında incelenen yönetim tarzları, genellikle örgütsel ve siyasal yaklaşımlar arasında ayrılmaktadır.
Sosyalist Yönetim Düşüncesi
Modern yönetim bilgisinin kapitalizm ve sosyalizm arasındaki uzun süreli tartışmaların bir ürünü olduğu ve planlama kavramının hem kapitalist hem de sosyalist sistemlerde kullanıldığı belirtilmiştir. Sosyalist yönetim düşüncesinin sosyalist dünya görüşüne dayandığı ve ütopik sosyalizm ile bilimsel sosyalizm olarak iki ana kategoriye ayrıldığı ifade edilmiştir. Marksist düşünceye dayanan sosyalist yönetim uygulamalarının Paris Komünü ve Sovyet Devrimi’nde somutlandığı ve farklı türleri bulunduğu belirtilmiştir. Yönetim düşüncesinin kuram ile uygulamanın iç içeliği özelliği taşıdığı ve sosyalist yönetim düşüncesinin de bu özellikle farklı olduğu belirtilmektedir. Sosyalist yönetim düşüncesinin, yönetim ilkelerinin parti veya devlet liderleri tarafından belirlendiği ve uygulama hedefleriyle doğrudan iç içe geçtiği ifade edilmektedir. Bu alanda yapılan çalışmaların Soğuk Savaş ortamının etkisi altında kaldığı ve Batılı uzmanların bu dünyada üretilen deneyim ve bilgiyi ortak çalışma alanı haline getirmek için çeşitli çağrılarda bulundukları, ancak yeterli mesafe alınamadığı belirtilmektedir. Bölümde, sosyalist yönetim düşüncesinde geliştirilen başlıca ilke ve kavramlar listelenmiştir. Bölüm, modern sosyalist yönetim düşüncesinin günümüzde modern kapitalist yönetim düşüncesinin anlaşılması bakımından yüksek karşılaştırma değerine sahip olduğunu vurgulamaktadır.
Üçüncü Dünya Yönetim Düşüncesi
Üç dünya arasındaki farklılıklar ve yönetim düşünceleri üzerinde durulmaktadır. Birinci dünya olarak adlandırılan kapitalist ülkeler, ikinci dünya olarak adlandırılan sosyalist ülkeler ve üçüncü dünya olarak adlandırılan azgelişmiş ve bağımlı ülkeler arasında önemli bir ayrım vardır. Bu ülkelerin yönetim sorunları farklıdır ve bu sorunlar üçüncü dünya ülkelerinin özgün bir yönetim düşüncesine ihtiyaç duymasına neden olmuştur. Birinci dünya ülkelerinde geliştirilen yönetim düşüncesi, kolonyalizm, sömürgecilik, kalkınmacılık ve postkolonyalizm evrelerinden geçmiştir. Bu düşüncelerin temelinde, modernizasyon ve leş (tir)me gibi kavramlar yer almaktadır. Üçüncü dünya ülkeleri ise bu kavramların dışında kalmış ve özgün bir yönetim düşüncesine ihtiyaç duymuştur. Bu nedenle, üçüncü dünya ülkelerindeki yönetim düşüncesi, kendine özgü bir tarzda gelişmiştir. Bu tarz, Batı bakış açısına göre farklılık gösterir ve kendi özelliklerine göre şekillenir. Bu bağlamda, üçüncü dünya ülkelerinin yönetim sorunları, diğer iki dünya arasındaki farklılıklardan kaynaklanmaktadır ve bu ülkelerin yönetim düşüncesi de bu farklılıklar doğrultusunda gelişmiştir. Üçüncü Dünya ülkelerinin yönetim düşüncesi, kendine özgü yönetim kuramları geliştirilmesi bakımından çeşitlenme gösterememiştir. Bunun nedeni, yerleşmiş ve görece katılaşmış sınıflandırmaların varlığıdır. Ancak bu dünya, diğerlerinde olmayan bir özelliğe sahiptir; bu, “bağımlılık özelliğidir. Bu nedenle, üçüncü dünya yönetim düşüncesi, hem bağımlılık ilişkisinin sürdürülmesi amaçlı yönetim düşüncesi için hem de bu ilişkinin kırılmasını amaçlayan yönetim düşüncesi için geçerlidir. Öncelikle, eldeki kaynakları “yönetim düşüncesi sistematiğini ortaya çıkarmak amacı doğrultusunda irdelemeye başlamak gerekir. İkinci olarak, bu dünyanın gerçekliği, diğerlerinde olmayan bir özelliğe sahiptir; bu, “bağımlılık özelliğidir.
(1) Birinci Dünya Kaynaklı Görüşler
Modernleşme kuramı, sömürgecilik, şarkiyatçılık ve kalkınmacılık dallarına dayanmaktadır. Sömürgecilik, barbar halkların uygar uluslar eliyle medenileştirilmesi ve geleneksel toplumların asrileştirilmesini savunur. Şarkiyatçılık, Doğu toplumları üzerine yapılan çalışmaları içeren bir bilim dalıdır ve Avrupa merkezciliği ve sömürgeci özü nedeniyle eleştirilmiştir. Kalkınmacılık ise azgelişmiş ülkelerin gelişmiş ülkelerin yardımıyla kalkınacağını savunur. Bu yaklaşımın en çok ün kazanmış çalışmalarında Türkiye’nin de önemli bir yer tuttuğu görülmektedir. Postkolonyalist yaklaşımlar, pozitivizmin reddi ve fenomenolojinin kabulü ile ortaya çıkmıştır ve bu yaklaşımların etkisi günümüzde hala devam etmektedir. Modernleşme kuramı, postkolonyalizm ve subalternizm gibi yaklaşımlarla birlikte, az gelişmiş ülkelerin dışarıdan ve yukarıdan yaklaşılmasının doğru olmadığını savunur. Bu ülkelerin içeriden ve aşağıdan incelenmesi gerektiği düşünülür. Asya tipi üretim tarzı ve patrimonyalizm kuramları da bu yaklaşımın bir parçasıdır ve azgelişmiş ülkelerin tarihsel gelişimini açıklamaya çalışır. Asya tipi üretim tarzına göre, doğu ülkeleri ilkel toplum sonrası ama kölecilik öncesi aşamada takılmışlardır ve despotik, iç gelişme dinamikleri olmayan, durgun toplumlar olarak nitelendirilirler. Patrimonyalizm kuramı ise, azgelişmiş ülkelerin hükümdarların mülkü olarak despotik yönetime saplanmış olduğunu savunur. Osmanlı Devleti’nin sultanizm rejimi, bu kurama verilen örneklerden biridir.
(2) Emperyalizm Kuramlar Emperyalizmin Doğası ve Bağımlılık Okulu
Üçüncü dünya yönetim düşüncesi, modern kapitalist sistemin etkilerinden kurtulamamış olsa da, kendi yönetim düşüncesini geliştirme yönünde ilerlemektedir. Emperyalizm kuramı adı verilen alan, üç ana kanaldan beslenmektedir: emperyalizmin doğası, azgelişmişlik durumu ve mevcut ilişkilerden kurtulma amaçlı kuramlar. Bağımlılık Kuramı ise azgelişmişliğin mevcut dünya sisteminin sonucu olduğunu göstererek, üçüncü dünyanın gelişmesi için yeni bir dünya sistemi gerektiğini vurgulamaktadır. Bu çalışmalar arasında Raul Prebisch tarafından geliştirilen liberal iktisat kuramı, Andre Gunder Frank tarafından geliştirilen azgelişmişlik kuramı ve Immanuel Wallerstein tarafından işlenmiş dünya sistemi yaklaşımı yer almaktadır.
(3) Bağımsızlık (Kurtuluş) Kuramları
Üçüncü dünya ülkelerinin yönetim düşüncesi ve kurtuluş kuramları üzerine bilgi verilmektedir. Bu kuramların bağımsızlık istemiyle ortaya çıktığı ve bağımlılık ilişkileri ekseni üzerinde yükselen sorunları gidermek için geliştirildiği belirtilmektedir. Ayrıca bu kuramların Batı merkezli “milliyetçilik ideolojisi” altında sınıflandırılamayacak kadar çeşitli ve geniş bir analiz alanına sahip olduğu ifade edilmektedir. Sınıflandırma çalışmaları için bazı adlar ve yapıtlar önerilse de, bu kuramların kendi başlarına bir olgu olarak incelenmeleri gerektiği vurgulanmaktadır.
Türk Yönetim Düşüncesi
Hilmi Ziya Ülken, Türk düşünce dünyasının felsefe geleneği açısından yetersiz olduğunu ve sadece düşünce tarihi adı altında incelenebileceğini savunmaktadır. Modern öncesi dönemlerin düşünce akımlarının sınıflandırılamadığını, ancak eldeki ürünlerin genel bir düşünceler kümesi olarak sıralanabileceğini belirtmektedir. Modern zamanlarda ise siyasi sarsıntılar nedeniyle Türk düşünce hayatının günlük siyasal eyleme bağlı ve derin olmaktan uzak olduğunu ifade etmektedir. Türk düşünürlerinin genellikle gazete ve dergi sayfalarında dar bir çerçeveye sıkıştığı, Tanzimat, Meşrutiyet ve Cumhuriyet dönemlerinin fikir tarihlerinin de sathi olduğu görüşünü savunmaktadır. Ancak, Türk düşüncesi içtimai eyleme yönelik önemli özellikler göstermektedir ve Türkiye için yeni ve gerçek yararlar sağlayan eserlerin tarihini oluşturmaktadır. Parça, Türk düşünce tarihinin geldiği noktayı ve özellikle yönetim alanıyla ilgili sorunları konu almaktadır. Yazar, genel Türk düşünce tarihinin köksüzlük ve yüzeysellikle karakterize edildiğini ve bu durumdan çıkış yolu bulmanın üç yolu olduğunu öne sürüyor. Öncelikle genel düşünce tarihine dair yerleşik yargılardan kurtulup, var olan tarihe değer vererek sistemli araştırmalar yapmak için “Türkiye için yeni fikirler” üzerine odaklanmaya çalışabiliriz. İkinci olarak, yönetimin tarihi ve pratik alanlardan biri olduğunu iddia edebilir ve yönetim düşünce tarihinin özgünlüğünden ve zenginliğinden şüphe etmekten kaçınabiliriz. Üçüncü olarak, alana hâkim bir görüşe sahip olan Hilmi Ziya Ülken’in görüşlerini ele alabiliriz. Ancak yazar, Ülken’in yaklaşımının Batı düşüncesini evrensel kabul etmek üzerine kurulu olduğuna dikkat çekiyor. Yazar ayrıca, Türk düşünce tarihinin genel olarak İslamcılık, Türkçülük ve Batıcılık gibi kapalı çevrelere ayrıldığını ve her çevrenin diğerini “yok veya değersiz” ilan ettiğini savunuyor. Bu nedenle yazar, elimizdeki materyallere “Batılı, Turanlı, İslami” gibi kendine özgü nitelikleri nedeniyle onlardan kaçınmadan yaklaşmayı ve onlara “değer vermeme” engelini aşmaya çalışmayı önermektedir. Son olarak yazar, belirtilen sorunlara rağmen Türk düşünce tarihinin düşünce, tefekkür ve edebiyat tarihi başlıkları altında çok öğretici çeşitli çalışmalara konu olduğunu ve bu alandaki en kapsamlı çalışmanın Hilmi Ziya Ülken tarafından yapıldığını belirtmektedir. Türk yönetim düşüncesinin tarihçesi ve gelişimi anlatılmaktadır. Üç döneme ayrılan bu süreçte, şaman düşünce kaynaklarından İslamcı düşünceye ve modern yönetim düşüncesine kadar farklı kaynaklardan etkilendiği belirtilmektedir. Modern dönemde ise yönetim düşüncesi iki ayrı kola ayrılmıştır: kurumsal üniversiteler ve toplumsal tartışmacılar. Bu kollar arasında yönetim sorunlarının farklı kavramlarla ele alındığı belirtilmektedir. Kurumsal üniversiteler kolu ise, yönetim bilimi başlığı altında 19. yüzyılın ikinci yarısından günümüze kadar varlık göstermektedir. Bu kol, usulü idare, rasyonalizasyon ve amme idaresi/kamu yönetimi kavramları üzerinde gelişmiştir.
YÖNETİM BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİ
Yönetim biliminin Avrupa’daki gelişim süreci ve tartışmaları hakkında bilgi verilmektedir. Yönetim bilimi alanının kuruluşu, “yönetim sanat mı bilim mi” tartışmalarından sonra gerçekleşmiştir. 19. yüzyılda Almanya ve Fransa’da ortaya çıkan “polis devlet” felsefesi, devleti birey lehine sınırlamayı hedeflemiştir ve bu felsefenin yükselişi, yönetimin sanat olduğunu söyleyen bilimsel egemenliğin yerini “hukuk devleti” felsefesine bırakmasına neden olmuştur. Yönetim biliminin bilimsel gelişimi, yönetim hukuku doktrinleri ve yargı içtihatları ile zenginleşerek gerçekleşmiştir. Ancak yönetim bilimi, üniversitelerde pek yer bulamamış ve sınırlı bir varlığa sahip olmuştur. Özel meslek okullarında da yönetim bilimi, pratik iş idaresi teknikleri seviyesinde ele alınmıştır. Yönetim sorunlarına bilginlerin dikkatini çekmeyen bir alışkanlık haline gelmiştir ve köksüz bir alanda gelişme göstermiştir. Bu görüşe göre, Amerikan bakış açısında yönetim bilimleri alanının erimesiyle birlikte, bilimlerin işletim ve örgüt boyutlarına daha fazla odaklandığı ve devletin yönetim boyutunun kamusal yönetim olarak ayrı bir kategori olarak sınıflandırıldığı belirtilmektedir. Kamu yönetimi genellikle bir disiplin olarak değil, Siyaset Bilimi’nin bir alt dalı olarak kabul edilir. Bu nedenle, ABD’de, özellikle 20. yüzyılda, örgüt ve işletim bilimleri gibi yönetim alanlarına odaklanılmış ve bu alanlar daha fazla gelişme göstermiştir.
Yönetim Olgusunda Bölünmeler
Yönetişim kavramı, toplumun yönetilme ve yönetilme biçimini ifade eder. Batı düşüncesinde son üç yüzyıl boyunca yönetişim konusu iki ana bölüme ayrılmıştır: siyaset ve yönetim arasındaki ayrım ve kamu ve özel girişim arasındaki ayrım.
Yönetişimin siyaset ve yönetim, karar vermeyle ilgili siyaset ve bu kararların uygulanmasıyla ilgili yönetim olmak üzere ikiye ayrılması gerektiği fikri, Montesquieu’nün kuvvetler ayrılığı teorisi ve anayasal hareket tarafından geliştirildi ve şu mantıkla sağlamlaştırıldı: liberal devlet örgütünün “hukukun üstünlüğü”.
Daha sonra, 1887’de Amerikan Başkanı Woodrow Wilson, yönetimin siyaset biliminden ayrı bir profesyonel alan olduğunu öne sürdü ve ayrı bir uzmanlık alanı olarak kabul edilmesini önerdi. Bu düşünceyi “kamu yönetimi” alanının ortaya çıkışı ve bu alanın incelenmesine ayrılmış üniversite bölümlerinin kurulması izlemiştir.
Yönetişimde kamu ve özel teşebbüs arasındaki ayrım, 20. yüzyılın başında özel sektör işletme yönetiminin yükselişine yanıt olarak ortaya çıktı. Yönetim alanı “kamu yönetimi” ve “iş yönetimi” olarak ikiye ayrıldı. Amerikan yönetim düşüncesinin bir ürünü olan bu ayrım yüz yıl kadar sürmüş ve kamu ile özel sektör yönetimi arasında sürekli ve gergin bir tartışmaya yol açmıştır.
Kamu ya da özel sektör fark etmeksizin yönetimin aynı gerçeklik olup olmadığı konusunda farklı görüşler bulunmaktadır. Bazıları, kamu ve özel işletmelerin yönetiminin özünde aynı olduğunu ve bu nedenle yönetim bilimleri adı verilen tek bir bilgi alanı altında incelenmesi gerektiğini savunuyor. Diğerleri, kamu yönetiminin özel girişim yönetiminden farklı olduğuna ve bunun devlete – siyasete – ait olduğuna ve dolayısıyla özel girişim yönetiminden temelde farklı olması gerektiğine inanıyor. Bu tartışma bugün de devam ediyor.
Batı düşüncesi geleneksel olarak yönetişim kavramını dar bir uzmanlık ve mevcut sistemin pratik ihtiyaçları yoluyla incelemiş olsa da, son yıllarda entelektüel kaynaklarda şaşırtıcı bir çeşitlilik oldu ve en büyük genişleme dini düşünceye doğru gerçekleşti.
Türk kamu yönetimi bilimi bir yansıma ya da aktarım alanıdır. Hukuk dışı yönetim gerçeğinin sistematik olarak incelenmesi Osmanlı İmparatorluğu’nun son 50 yılında ilgi görmüş ve okul programlarında kendini göstermiş, ancak hem Osmanlı İmparatorluğu’nda hem de Avrupa’da kısır kalmıştır. 19. yüzyılda “Usuli İdare” ve “İdare Hukuku” dersleri o dönemde meslek yüksekokullarında yan yana görülmekte ve ders kitapları tercüme metinlerden oluşmaktaydı. 20. yüzyılın başında Osmanlı aydınları yönetimin bilimsel bir konu olduğunu ilan ettiler. Batılı ülkelerdeki “Taylorculuk”, “akılcılık”, “verimlilik” ve “bürokratik örgütlenme” kavramları aynı zamanda Osmanlı İmparatorluğu ve Türkiye’de de aynı anda yazılmış ve çizilmiştir. 1900’lerin başından itibaren yeni kavramlar Almanya’ya taşınmaya başlandı ve Taylor-Fayol yaklaşımı 1930’larda en popüler düşünce çerçevesi haline geldi. 1950’li yıllar Türkiye’de modern yönetim düşüncesinin doğrudan Amerikalı uzmanlar tarafından şekillendirildiği bir dönemdir. Bu dönemin özet kodu “kamu yönetimi” terimiydi. Bu bakış açısı, karar verme ve motivasyon çerçevelerine odaklanan davranışçı yaklaşımla doğmuş ve 1980’lerden sonra da aynı etki kanalı “yönetişim”, “etik” ve “performans” kavramları etrafında hakimiyetini sürdürmüştür.
Yönetim biliminin gelişim sürecini özetleyecek olursak, Türk yönetim düşüncesinin kurumsal üniversite dalı (1) yönetim yöntemleri; (2) rasyonalizasyon; (3) Kamu yönetimi durur. Bunlara 1990’lı yıllardan itibaren yönetişim basamağı eklenmeye çalışılsa da bu terim alanın liderliğine yükselememiştir. Çıkışı daha güçlü yapan yeni başlık ise kamu politikası çalışmaları alanı oldu.
Sosyal Bilimlerde Nerede Duruyor? Peki, kamu yönetimi bilimi/yönetim Türkiye’deki bilimler tasnifinde nerede duruyor? Avrupa’daki gibi sosyal bilimlerin ana dalı mı yoksa Amerika’daki gibi sosyal bilimlerin bir dalı olan siyaset biliminin bir alt dalı mı?
Bir ders kitabı bu soruyu hem “sosyal bilimlerin ana dalı” hem de “siyaset biliminin bir alt dalı” olarak yanıtlıyor. Dolayısıyla alanın, sosyal bilimlerin de bir ana dalı olan siyaset biliminin bir ana dalı ile muadili mi yoksa onun bir alt dalı mı olduğu belirsizdir. Çünkü alan, sosyal bilimlerin ana dalı ise, sosyal bilimlerin ana dalı olan siyaset bilimi ile aynı düzeyde olduğu anlamına gelir; bu durumda siyaset biliminin bir alt dalı olamaz. Siyaset biliminin bir alt dalı ise sosyal bilimlerin ana dalı olamaz. Bazı ders kitapları, “hukuk, siyaset, ekonomi, sosyoloji ve psikoloji gibi disiplinlerle disiplinler arası” gibi basitçe disiplinler arası bir tanım verir. Böylece yönetim çalışmaları, kadın çalışmaları veya gerontoloji gibi disiplinler arası çalışma alanlarıyla aynı düzeye yerleştirilmiştir. Yönetim çalışmalarının multidisipliner bir yaklaşımı gerektirdiği açıktır; ancak bu alan sadece disiplinler arası değil, aynı zamanda disiplinler üstüdür.
Yönetim Bilimi / Kamu Yönetiminin Konusu
Türkiye’de yönetim bilimi veya kamu yönetimi ders kitaplarının genel olarak Avrupa geleneğine dayandığı ve Amerikan yaklaşımıyla doldurulduğu belirtilmektedir. Yönetim süreçleri (POSDCORB) genellikle kitaplarda ele alınmaktadır. Ancak bazı kitaplarda bürokrasi kavramı ön plana çıkarılmakta ve Amerikan çalışmalarıyla geliştirilen “kamu politikası yaklaşımı”nın bazı terimleri kullanılarak yazılmıştır. Hukuksal bakış açısı ise genellikle Türkiye’nin incelendiği bölümlerde yer almaktadır. Ayrıca, Türkiye’de kamu yönetim biliminin dışarıdan ithal edildiği ve özellikle şirketler tarafından veya devlet kuruluşları tarafından doğrudan kullanıldığı belirtilmektedir. Bu durum, başka bir tarihte başka bir bilim dalının başka bir ülkedeki durumuna benzemektedir. Almanya’da ekonomi politiğin yabancı bir bilim olarak kaldığı ve bu nedenle Alman profesörlerinin ekonomi politiği öğrencisi olarak kaldığı belirtilmektedir. Bu durum, bilimsel iktidarsızlık hissi ve yabancı bir konuya dokunmanın rahatsızlığına neden olmuştur. Günümüzde de yönetim biliminin malzemelerinin çoğunun yabancı teorik ifadeler olduğu ve bu nedenle hem öğreticiler hem de öğrencilerin bir belirsizlik hissi yaşadığı belirtilmektedir. Türkiye’deki kamu yönetimi bilimcileri, kendi gerçeklikleriyle ilgili soyutlamaları anlamaya ve şekillendirmeye çalışmaktadırlar.
İçerikte Aktarmacılık Sorunu Aşılabilir mi?
Farklı bir gerçekliğe ait kuramların farklı bir ülkeye ve sektöre aktarılmasının mantıksızlığı tartışılmaktadır. Bu durumun kabul görmesinin nedeni, en gelişmiş yerlerdeki son model bilginin araçların en güçlüsü olarak kabul edilmesi ve bu görüşün metodolojik ve siyasal köklerinden beslenmesidir. Metodolojik olarak, en doyurucu kuramsal açıklamalara ulaşmak için nesnenin en gelişmiş örneği üzerinde çalışılması gerektiği önerilir. Ancak bu, gelişmiş ülkelerdeki akademisyenlerin diğer ülkelerin bilimcileri üzerinde aşılmaz bir hiyerarşi kurmasına neden olabilir. Azgelişmişlik durumu, sömürgecilik ve emperyalizmin bir sonucu olduğu savı daha gerçekçidir ve tarihsel gelişmişlik azgelişmişlik konumları birbirlerine nedensellik ilişkisi içinde bağlıdır. Bu nedenle, doğru yaklaşım her toplumu kendi başına değil, diğerleriyle ilişkileri içinde ele almaktan ibarettir. Modernleşmenin siyasi temeli, az gelişmiş ülkelerin gelişmiş ülkelerdeki en son teorileri ve kurumları benimseyerek gelişmemişlik eksikliklerini giderebilecekleri inancıdır. Modernleşme, çeşitli dünya görüşlerine sızarak Türkiye’de egemen ideoloji haline geldi. Yaklaşım, ya Avrupa ile aynı ilkeleri kabul etmeyi ya da ezilmeyi ve yok olmayı kabul etmeyi içerir. Yönetişimde bağımlılık sorununun üstesinden gelmek için, yönetişim gerçeğini ve kamu yönetiminin çağdaş örgütsel yapısını anlamaya ihtiyaç vardır. Ancak, kendi yönetsel gerçekliğimizi açıklayan teorilerin eksikliği, muhtemelen bağımlılıkla karakterize edilen yönetişim sorunu karşısında hissedilen çaresizliğin bir sonucudur. Yönetişim gerçekliğini ve kamu yönetiminin çağdaş teşkilat yapısını anlamak için çalışmanın kapsamını yeniden belirlemek gerekmektedir.
Yönetim Bilimi Alanını Nasıl Tanımlayabiliriz?
Türkiye’deki kamu yönetim biliminin bağımlılık gerçeği nedeniyle özgün bilgi üretemediği ve modernleşmeci yaklaşımın bu durumu pekiştirdiği belirtiliyor. Ancak, tarihsel bir perspektif benimsenerek maddi koşulların eleştiri yönünde dönüştürülebileceği vurgulanıyor. Bu perspektifle, gelişmiş ülkelerin yönetim gerçekliğinin evrensel değil tarihsel olduğu ve her toplumun kendi gerçekliğinin olduğu kabul ediliyor. Yönetim olgusunun tarihsel bilim konusu olarak ele alınmasıyla, çarpılmış bakış açısının aşılabileceği belirtiliyor. Kamu yönetim biliminin özellikleri ve konusu üzerinde durulmaktadır. İlk olarak, araştırmacıların yönetimi sadece yöneticilik işlevleri olarak tanımlamaktan vazgeçmeleri ve yöneten ve yönetilen tarafları birlikte görebilmeleri gerektiği belirtilmektedir. Kamu yönetim biliminin çok disiplinli bir çalışma usulüne sahip olduğu ve kamunun yönetilmesi sorununa odaklandığı ifade edilmektedir. Kamunun yönetimi devlet olgusu tarafından gerçekleştirildiği için, kamu yönetim bilimi de devlet bilimi olarak nitelendirilmektedir.
KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİ
Kamu yönetimi terimi, Eski Türkçede “bütün, tüm, toplum, genel” anlamına gelen “kamu” kelimesinden gelir ve toplumun ya da halkın yönetimi anlamını içerir. Bu işi üstlenen aygıt devlettir ve kamu yönetimi terimi Osmanlıcada “idare” ve “amme idaresi” şeklinde kullanılmıştır. Batı dillerinde “public administration” terimiyle anlatılan kamu yönetimi, devletin yürütme parçası üzerine odaklanır ve bilimsel çalışma alanını da belirler. Yönetim Bilimi adı altında sınıflandırılan kamu yönetimi, disiplin olarak kabul edilir.
Kamu Yönetimi: Modern İdare Aygıtı
Modern toplumda kamu yönetimi konusunun yüksek bir iç farklılaşma gösterdiği belirtilmektedir. Modern toplumun Batı Avrupa’da ticaret kapitalizmiyle başladığı, devletlerin egemen varlıklar olarak kabul edilmesiyle koruyucu çerçeve altına alındığı, sanayi devrimi ve Aydınlanma hareketinin bu yapının yükselmesine katkı sağladığı ifade edilmiştir. Modern kapitalist ulus devlet temelindeki kamu yönetimi, insanlık tarihinin birçok türünden biridir. Kamu yönetimi çalışanlarının uzmanlıkları genellikle günümüz toplumuyla sınırlı olarak tarif edilir. Anayasacı bakış açısına göre, kamu yönetimi yürütme kuvvetiyle ilgilidir ve bu nedenle bürokrasi veya idare terimleriyle özdeşleştirilir. Modern toplumda, kapitalist üretim biçiminin gereklerine uygun olarak ekonomik ve toplumsal örgütlenme yeniden düzenlenmiştir ve bu mekaniklik ve merkeziyet üzerine giderek daha büyük ölçekte özdeşleşmiştir. Bürokrasi, hukuk dilinde idare terimleri, modern kamu yönetimini temsil eden kavramlar olarak kullanılmaktadır.
Kamu Yönetimi: Devlet Örgütlenmesi
Kamu yönetimi, yürütme aygıtına bağlı olan ve genel sivil yönetimle ilgili idare ve bürokrasi kurumlarını kapsayan bir kavramdır. Askeri yönetim, adli yönetim ve akademik yönetim bu tanımın dışındadır. Kamu yönetimi, ulusal devlet yönetimi, yerel yönetimler, kamu iktisadi teşebbüsleri gibi yönetim örgütlerinin yasal, teknik, sosyal, beşerî ve siyasi tüm yönlerini içerir. Amacı, yönetimi meydana getiren unsurların statüsünü, örgütünü, işlevlerini ve davranışlarını tanımlamak ve açıklamaktır. Yönetim örgütlerinin varlık nedenlerini açıklamak, geliştirmelerini sağlamak ve işleyişlerini iyileştirmek, çalışanların davranışlarındaki ortak noktaları belirlemek ve bu davranışların gerçek nedenlerini araştırmak da kamunun yönetimi disiplininin teorik işlevleridir. Yasama ve yargı organları ise kamu yönetiminin disiplini dışında kalmaktadır. Kamu yönetimi kavramının merkezi ve yerel yönetim kurumlarının toplamı olarak tanımlandığı ancak askeri yönetim gibi bazı yönetim türlerinin dışarıda bırakıldığı belirtilmiştir. Ayrıca, Amerikan kamu yönetimi yaklaşımının ideolojik bir politik içeriğe sahip olduğu ve gelişmiş piyasa ekonomisine dayalı liberal bir yapı inşa etmek amacıyla üretildiği ifade edilmiştir. Ancak 21. yüzyılda siyaset-yönetim ayrımının keskin olmadığı, genel yönetimin pek çok karar sürecinde askeri yönetimle iç içe geçtiği, akademik alanın iktidarda açık bir yer sahibi olduğu ve yargısal örgütlenmenin diğer boyutlarla iç içe bulunduğu vurgulanmıştır. Ayrıca, modern toplumlara özgü anayasacılığın sınıflandırmasını kabul etmekten vazgeçerek, liberal demokratik örgütlenmelerin siyaset-yönetim ayrımı ilkesinin darlığından uzaklaşmak gerektiği belirtilmiştir. İnsan toplumlarının ekonomik ve toplumsal örgütlenmelerinde görülen ortak özelliklerin, toplumun yönetiminin genel, askeri, akademik ve adli alanlar üzerine kurulduğu belirtilmektedir. Bu alanlar modern toplumlarda ayrılmış ve kurumlaşmıştır. Genel yönetim, kamu yönetimi örgütlenmesinin ana iskeletini oluştururken, askeri, akademik ve adli alanlar bu yapıya bağlanarak varlık kazanırlar. Bu yönetim alanları, kamu kuruluşlarının yapısal kurucu dört ayağı olarak tanımlanmaktadır. Bu ayrımın işlevsel özelliklerden kaynaklandığı, memur, subay, yargıç-savcı, öğretmen, doktor, uzman gibi unvanların kategorileri içinde yer aldığı belirtilmektedir. Askeri yönetim, ülke savunması ile görevli ordu veya örgütlenmesidir ve genellikle kamunun yönetiminde ağırlıklı bir role sahiptir. Bu rolün nedenleri, gelişmiş ülkelerin silah sanayisini kontrol etmeleri ve dünya sistemi üzerindeki etkileri ve az gelişmiş ülkelerde kamu yönetimindeki rolüdür. Askeri örgütlenme, doğal afet, salgın hastalık veya siyasal yönetsel bunalım zamanlarında kamunun yönetiminde önemli bir role sahiptir. Adli yönetim ise, bakanlıkların taşra örgütü olan mahkemelerin yer aldığı bir alandır ve yönetim bilimi açısından yargı sisteminin kuruluş ve işleyişi ile ilgilidir. Tarihsel olarak, genel yönetimde yapılan her kapsamlı yeniden düzenlemenin, hukuk ve adli yönetim reformlarıyla birlikte yapıldığı görülmüştür. Eyalet ve vilayet sisteminin yapısı ile mahkemeler örgütlenmesinin yapısı bir arada düşünülmelidir. Yaygın olarak kabul edilen bir sınıflandırmaya göre, iki ana yönetim sistemi türü vardır: Anglo-Sakson sistemi ve Kıta Avrupası sistemi. Türkiye’nin Kıta Avrupası sistemine ve özellikle Fransız tipine daha yakın olduğu düşünülmektedir. Ancak bu tipoloji yalnızca Batı Avrupa’yı kapsar ve dünyanın geri kalanını kapsamlı bir şekilde kategorize etmez. Diğer ülkeler ve bölgeler genellikle coğrafyaya, etnik kökene veya tarihsel türe göre sınıflandırılır. Bu nedenle, sadece sınıflandırmada sunulan iki tür temelinde karşılaştırmak anlamlı değildir. Türk yönetim yapısının göçebe devlet geleneğinden etkilendiğini belirtmektedir. Bölüm aynı zamanda Türkiye’deki farklı yönetişim geleneklerinin zaman içindeki etkileşimlerini ve mücadelelerini de vurgulamaktadır. Yazar, dünyayı ve Türkiye’yi kapsayan bir yönetim tipolojisi olmamasına rağmen Türk yönetişim sistemini kendi içinde incelemek gerektiğini belirtmektedir. Türk yönetişiminin iki bin yılı aşkın tarihsel gelişimi ve geniş bir coğrafyanın farklı lokasyonlarında edinilen deneyimlerin birikimi, Türk yönetişiminin tarihsel özelliklerinin belirlenmesini eşsiz bir görev haline getirmiştir. Bölüm ayrıca, 1930’lar ve 1960’lar da dahil olmak üzere, Türk yönetişiminin tarihsel özelliklerine ilişkin akademisyenler arasındaki tartışmaları tartışıyor. İlki, Türklerin yönetim gelenekleri ve yeteneklerinden yoksun olduğunu öne sürerken, ikincisi, Türklerin yönetim geleneklerine sahip olduğunu ve kurumsal yapılarının taklitten çok evrimin ürünü olduğunu savundu. Birincisi, göçebe toplumların medeniyet öncesi olduğu varsayımından etkilenirken, ikincisi, kendi tarihsel gelişimine dayanan Türk yönetiminin benzersizliğini vurguladı. Türk yönetim sisteminin, göçebe devlet geleneği ve farklı yönetim gelenekleriyle sürekli etkileşimi ve mücadelesi nedeniyle benzersiz olduğunu vurgular. Bölüm, İskitler, Hunlar, Göktürkler, Selçuklular, Anadolu Beylikleri ve Osmanlı İmparatorluğu dahil olmak üzere çeşitli tarihi imparatorluklardan ve bunların Türk yönetim sistemi üzerindeki etkilerinden bahseder. Ayrıca, Türk yönetim sisteminin son üç asırda artan bir şekilde İslam ve Batı Avrupa ülkelerinden etkilendiğine dikkat çekmektedir. Bölüm, Türk yönetim sisteminin tarihsel özelliklerine ilişkin iki önemli tartışmayı vurgulamaktadır: biri 1930’larda, diğeri 1960’larda. İlk tartışma, Türk yönetim sisteminin yönetme yeteneğinden yoksun olduğunu ve göçebe toplumların bir devlet geleneğine sahip olamayacağını savunan Batılı yazarlar arasında yaşandı. Buna karşılık Türk tarihçileri ve yönetim uzmanları, Türk yönetim sisteminin uzun bir geçmişi olduğunu ve kurumsal yapılarının taklit değil, evrimsel yasaların sonucu olduğunu savundu.
Kamu Yönetimi: Devlet Örgütlenmesi
Kamu idaresini yürütme erkine bağlı olarak tanımlayan yerleşik anlayış, 19. yüzyılın sonlarında ortaya çıkan ve 20. yüzyılın ortalarında katılaşan köklü bir Amerikan kamu yönetimi yaklaşımıdır. Bu yaklaşım, dönemin mevcut kamu yönetimi yapısını açıklamak için değil, liberal Batı modeline dayalı gelişmiş piyasa ekonomisini yönetecek özgün bir yapı inşa etmek için üretilmiştir. Bu nedenle güçlü bir ideolojik ve politik içeriğe sahiptir. 20. yüzyılda piyasa ekonomisine dayalı liberal kamu yönetimi modeli, siyasi-idari, sivil-askeri, idari-yargısal ve diğer temel boyutları üzerinde kurulmuştur.
Ancak 21. yüzyıla gelindiğinde siyaset ile idare arasında keskin bir ayrım çizgisinin çizilemediği ve genel idare ile askeri idarenin birçok faaliyet ve karar alma süreçlerinde iç içe geçtiği ortaya çıkmıştır. Akademik alan, tüm toplumsal örgütler için bilgi kaynağı haline gelmiş ve iktidarda açık bir yere sahip olurken, yargı örgütlenmesi diğer boyutlarla hem yasal hem de yapısal olarak iç içe geçmiştir. Bu özellikler 19. yüzyılın sonları ve 20. yüzyılda da geçerliydi. Bunların ihmal edilmesi, Amerika Birleşik Devletleri’nde dönemin idari ihtiyaçlarının bu alanlar ve bağlantıları öncesinde genel bir idari sistem inşa etmeye odaklanmış olmasından kaynaklanmaktadır. Bu tanım, “yerel” bir ihtiyaçlar dizisine bağlı kalan belirli bir gerçekliğe dayanılarak yapılmıştır ve bu nedenle doğal olarak farklı yer ve zamanlardaki diğer sorunları kapsamamaktadır. Tarihteki temel boyutlar ve ilişkiler açısından gelişmeleri öngörmekte ve açıklamakta başarısız olmuştur. Bu nedenle modern toplumlara özgü bir üst sınıflama olan anayasacılık tasnifinden vazgeçilmesi gerekmektedir. Böylece liberal demokratik örgütlere özgü “siyaset-yönetim ayrımı” ilkesinin darlığından, genel toplumsal örgütlenmenin temel yapı alanlarını ve bunların birbirleriyle olan ilişkilerini topluca görememe eksikliğinden ve kısır “kamu-özel tartışmaları”.
İnsan topluluklarının ekonomik ve sosyal örgütlenmelerinde gözlenen ortak özellik, toplum yönetiminin öncelikle dört alanda kurulduğunu göstermektedir. Bu alanlar bazı modern öncesi toplumlarda iç içe geçmişken bazılarında ayrık olarak görülebilmektedir. Örneğin tartışmalı bir şekilde vatansız ilan edilen toplumların şamanı, toplumun hem adalet hem de bilgi merkezidir. Cemiyetin liderliğini üstlenen reis, cemiyetin hem genel temsilcisi hem de askeri amiridir. Bu işlevler, çağdaş toplumlardaki gibi ayrışmış ve kurumsallaşmış olmasa da tüm açıklığıyla var olurlar. Modern toplumların kamu yönetiminde ayrı ayrı parçalar halinde bir arada çalışan bu alanlardan hareketle kamu yönetimini genel yönetim, askeri yönetim, akademik yönetim ve yargı yönetimi alanlarına dayalı bir toplumsal örgütlenme olarak tanımlayabiliriz.
İKİNCİ BÖLÜM
Türk Kamu Yönetiminin Özellikleri
Yönetim sistemlerinin çeşitli tipolojiler ile sınıflandırılabileceği ve genellikle devlet, siyasal sistem ve kamu yönetimi gibi terimlerin birbirinden ayrılamayacağı belirtilmektedir. Batı Avrupa temelli bir sınıflandırmaya göre, yönetim sistemleri genellikle AngloSakson ve Kıta Avrupası sistemleri olarak iki ana gruba ayrılmaktadır. Türk yönetim sistemi ise genel olarak Kıta Avrupası sistemi ve Fransız tipine yakın olarak kabul edilse de, bazı kaynaklar tarafından Doğu dünyasına, İslami çevreye ve azgelişmiş devletler kategorisine ait olarak değerlendirildiği de belirtilmektedir.
Başlıca Savlar
Osmanlı Devleti’nin çöküş döneminde Türklerin devlet yönetimi konusundaki yeteneklerini tartışan Batılı yazarlar ile Türk tarihçileri ve yönetim uzmanları arasında geçmiştir. Batılı yazarlar, göçebe toplumların medeniyet öncesi olduğunu ve devlet yönetimi konusunda yeterli olmadıklarını savunmuşlardır. Bu savlarını, göçebe toplumların tarım yapmadıkları, kendi yazılarını üretmedikleri, şehirler kuramadıkları ve devlet öncesi ya da en çok erken devlet olarak adlandırılabilecek gevşek örgütlenmeler yaratabildikleri gibi nedenlerle dayandırmışlardır.
Buna karşılık Türk tarihçileri ve yönetim uzmanları, Türklerin devlet geleneğinin olduğunu, yönetim kurumlarının taklit değil, tekâmül yasalarının ürünü olduğunu savunmuşlardır. Ancak Batılı yazarların göçebe toplumların devlet yönetiminde yeterli olmadığına dair argümanlarına karşılık olarak Türk tarihçileri, göçebe toplumların “devlet öncesi” ya da “erken devlet” olarak devletleşme aşamasının öncülleri olduğunu, dolayısıyla Türklerin de devlet yönetimi konusunda yetenekleri anlatılmaktadır. Türkiye’de modernleşme süreci ve yönetim sisteminin tarihsel özellikleri hakkındaki tartışmalar, üç farklı eksen etrafında şekillenmektedir.
Birinci eksen, Türkiye’nin devletleşme süreci ve merkeziyetçi bir yönetim geleneği olup olmadığıdır. Bu tartışma, Türkiye’nin tarihsel sürecinde var olan despotik bir geleneğin etkileri ve bunun modern Türkiye’nin yönetim sistemi üzerindeki etkileri hakkında odaklanmaktadır.
İkinci eksen, Türkiye’nin modernleşme sürecindeki sorunları hakkındadır. Bazıları Türkiye’nin modernleşme sürecindeki sorunlarını benzersiz bir yönetim becerisinin eksikliğine bağlarken, diğerleri bu sorunları geçmişinin patrimonyalizmine veya despotik doğasına bağlıyor.
Üçüncü eksen ise Türkiye’nin tarihsel özellikleri ve yönetim geleneğidir. Türkiye’nin tarihsel sürecindeki göçebe gelenekleri ve egemenlik yapısı hakkındaki tartışmalar da bu eksende şekillenmektedir.
Göçebe medeniyetler disiplinli fakat despotik olmayan topluluklar olarak görülmekte ve topluluğun karar alma gücünde komuta konumunun meşruiyetini elinde tutan yönetim sistemleri “despotik” olarak nitelendirilmemektedir. Ayrıca hükümdarın “kutsanmış” olup olmadığı, İran’ın hazineyi dolu tutan “idari adalet” anlayışı gibi unsurlar da tarihsel tartışmaların konusu olmaktadır.
Tüm bu tartışmalar, Türkiye’nin tarihsel sürecindeki yönetim yapılanması ve modernleşme sürecindeki sorunlarını anlamak ve çözüm önerileri geliştirmek için önemlidir.
KURULUŞUN TEMEL ÖZELLİKLERİ
Türk yönetim sistemi, egemenliğin kullanılması bakımından ulusal ve üniter devlet özellikleri ile karakterize edilir. Ulusal devlet özelliği, vatandaşların bireysel haklarının eşitliğine ve kültürel bir birliğe dayalı olarak topluma göre egemenliğin kullanımını tanımlar. Bunun karşıtı, toplumunu sosyal veya etnik grupların kolektif haklarına göre tanımlayan çok uluslu bir devlettir. Anayasa’nın 3. maddesinde devletin “milletiyle bölünmez” olduğu ve çok uluslu bir yapının kurulamayacağı belirtilmiştir. 6. maddede toplum, etnik veya dini inançlara dayalı ayrım yapılmaksızın Türk milletinin siyasi kimliği olarak tanımlanır ve egemenlik ona verilir.
Üniter devlet ilkesi, devletin ülkeyi bir bütün olarak yöneten, egemenliğin coğrafi bölgelere ayrılmamış örgütlenmesidir. Bunun karşıt biçimi, egemenliğin merkezi bir devlet ile bölgesel yerel devletler [devletler] arasında paylaşıldığı federal devlet organizasyonudur. Üniter devlet ilkesi, Anayasa’nın 3. maddesinde devletin “ülkesiyle bölünmez bir bütün olduğunu” belirtmektedir. Daha sonra idare ile ilgili maddelerde iller için geniş yetkiler, mahalli idareler için idari denetim mekanizmaları çerçevesinde idare birliği ilkesi düzenlenmiştir.
Milli ve üniter devlet ilkelerinin uygulanması, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin ulusal ve tek parlamento, cumhurbaşkanlığının ise yürütmenin tek temsilcisi olduğu, egemenliği siyasi olarak kullanan merkezi bir sistemle gerçekleştirilir. İlkenin pratik tezahürü, esas olarak egemenliğin en önemli göstergesi olan vergi koyma ve toplama yetkisine yansır. Üniter devlet yapısında vergi tahsilatı öncelikle merkezi yönetimin sorumluluğundadır. Ancak harcamaların dağılımı incelendiğinde 2009 yılından 2019 yılına kadar yerel yönetimlerin toplam devlet gelir ve giderleri içerisinde %10 ve üzeri paya sahip olduğu görülmektedir.
Esnek Merkeziyetçilik, sistemin başlangıç odak noktası olan güç temerküzüne dayalı hizmet ve coğrafya doğrultusunda çeşitli alt ilke ve yapıların kurulmasını gerektiren karmaşık bir sistemdir. Yetki devri, yetkinin genişletilmesi ve yetkiye katılım olmak üzere üç ilke ile gücün yoğunlaşması gevşetilmiştir. Yetki devri, merkezden çevreye yetki devri olup, yatay veya dikey olarak uygulanabilir. Otoritenin genişletilmesi, çevrenin otoritesinin devredilmeden genişletilmesidir. Yetkiye katılım, yetki devretmeden çevrenin karar alma sürecine katılımıdır. İdari yapı, yetki devri ve yetkiye katılma esaslarına göre düzenlenmiştir.
2.Devletin Büyüklüğün 2009-2019
Türkiye’deki kamu yönetimi ve örgütlenme yapısından bahsedilmektedir. Bu yapı, özelleştirme politikaları, küçültme, merkezileştirme, yerinden yönetim ve döner sermaye işletmeleri gibi unsurlarla karakterize edilmektedir.
Paragrafta özellikle vurgulanan noktalar şunlardır:
- Türkiye, özelleştirme politikalarına OECD ülkeleri ortalamasından daha sadık bir şekilde uymaktadır. Devlet harcamalarının ulusal zenginlik içindeki payı düşüktür ve kamu istihdamının payı oldukça dardır.
- Kamu kuruluşları, özel sektörleşme eğilimi göstermektedir. Bu eğilim, döner sermaye işletmeleri gibi kurumlarla somutlaşmaktadır.
- Askeri, adli ve akademik alanlar, devlet yönetimi içinde kendine özgü işlevleri olan üç alandır. Askeri ve adli alanlar merkezden yönetilirken, akademik alan yerinden yönetim çevresinin içinde yer almaktadır.
- Askeri ve adli alanlar, devlet tüzel kişiliği içinde yer almalarına rağmen genel yönetimle ilişkileri sorumluluk ilişkisi şeklinde sağlanmaktadır. Bu durum, asker-sivil ya da ordu-siyaset tartışmalarına neden olmaktadır.
ANAYASAL ÖZELLİKLER
Avrupa’da feodalite döneminden sonra modernleşme süreciyle ortaya çıkan modern devlet, ulus devlet biçiminde, merkeziyetçi, hukuk devleti, toplumsal iradenin mecliste toplanması ve laiklik ilkesine dayanan özelliklere sahiptir. Türk kamu yönetimi de bu özellikleri taşıdığı için modern devlet kategorisine dahildir. Bu özellikler, Osmanlı Devleti’nin son dönemlerindeki beş anayasal dönemde oluşmuştur. İlk anayasa olan Kanuni Esasi 1876’da yürürlüğe girmiş, kısa süre sonra yürürlükten kalkmıştır. İkinci anayasa, 1908’de II. Meşrutiyet döneminde yeniden uygulanmış, üçüncü anayasa olan 1924 Anayasası’na yerini bırakmıştır. Cumhuriyet’in ilk anayasası 1961’de yeni bir anayasa ile değiştirilmiş ve son olarak bugün de geçerli olan 1982 Anayasası yürürlüğe girmiştir.
Anayasal Temel İlkeler
1876’da dönemin meclisinde stenograf olan Ahmet Mithat Efendi, Ussi İnkılap adlı, 1876 Anayasası ile ilgili, okuması keyifli iki ciltlik bir eser kaleme aldı. Kuruluşunda 1924 Anayasasında yer alan devlet.
1982 Anayasası
Madde 2: “Türkiye Cumhuriyeti demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devletidir.”
Madde 3: “Türkiye Devleti, vatanı ve milletiyle bölünmez bir bütündür. Dili Türkçedir…”
Madde 5: “Devletin temel amaç ve görevleri, Türk Milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, vatanın bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak; ırk, etnik köken, dil, din, siyasi veya felsefi düşünce veya başka herhangi bir nedenle siyasi, ekonomik veya sosyal hayatın; bireylerin ve toplumun gelişmesi için gerekli şartları sağlamak ve insan hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ilkelerini esas almak ve kişilerin temel hak ve hürriyetlerini adalete ve hukuk devleti sosyal devletiyle bağdaşmayacak şekilde sınırlayan siyasi, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmak, bireylerin ve toplumun maddi ve manevi esenliği için gerekli koşulları hazırlamaktır.”
Madde 6: “Egemenlik kayıtsız şartsız Milletindir. Türk Milleti, egemenliğini Anayasanın gösterdiği yetkili organları eliyle kullanır…”
Anayasal ilkeleri karşıt kavramlarıyla birlikte bir arada görmek istersek şöyle bir gruplandırma yapabiliriz:
Ulus-devlet, toplum vatandaşlarının siyasi vatandaşlık eşitliği ilkesine dayanan bir devlettir. Karşıt biçimi, toplumunu sosyal (etnik) veya kültürel (dini) alt grupların kolektif haklarına göre tanımlayan çok uluslu devlettir. Ulus-devlet ilkesi, Anayasa’nın 3. maddesinde “Türkiye Devleti, ülkesi ve milletiyle bölünmez bir bütündür” şeklinde ifade edilmiş ve çok uluslu teşkilatın kurulamayacağı hükme bağlanmıştır. 6. maddede topluluk, etnik kökeni veya dini inancı ne olursa olsun Türk Milleti olarak tanımlanmış ve egemenlik hakkı ve yetkisi ona verilmiştir.
Üniter devlet, toprağın bir bütün olarak yönetildiği ve egemenliğin ülke topraklarında coğrafi parçalara bölünmediği bir devlet teşkilatıdır. Bunun tersi ise, ülkedeki egemenliğin federal bir merkezi devlet ile federal unsurlar [devletler, bölgesel yerel devletler] arasında paylaşılmasına dayanan federal devlet örgütlenmesidir. Üniter devlet ilkesi, Anayasa’nın 3. maddesinde “Devlet, ülkesiyle bölünmez bütündür” şeklinde ifade edilmiş ve bu ilke daha sonra vilayetlere verilen geniş yetki çerçevesinde ‘idare’ ile ilgili maddelerde düzenlenmiştir ve yerel yönetimler için idari vesayet mekanizmaları.
Hukuk devleti, devletin faaliyetlerini hukuk kuralları ile sınırlayan ve bireyin haklarını hem devlete hem de bireylere karşı güvence altına alan bir devlettir. Hukuk devletinin zıttı, kanuni sınırlamalar olmadan iktidar kullanan diktatörlük devletidir. Hukuk devleti ilkesi ilan edilmiştir.
Anayasal Yönetsel İlkeler
Anayasal yönetimin ilkeleri, idarenin birliği, merkeziyetçilik, adem-i merkeziyetçilik, komuta hiyerarşisi ve idari denetimdir. Bu ilkeler birbiriyle ilişkilidir ve devletin örgütlenmesine ve işleyişine yön veren temel kavramlar olarak hizmet eder. İdarenin birliği, tek bir yetki ve sorumluluk kaynağının önemini vurgular. Merkezileşme, gücün ve karar almanın ulusal düzeyde yoğunlaşmasını içerirken, ademi merkeziyetçilik, gücün ve karar vermenin daha düşük düzeylere aktarılmasını içerir. Komuta hiyerarşisi, devlet içindeki güç ve yetki dağılımını belirlerken, idari denetim, devletin hukuka uygun çalışmasını sağlar. Bu ilkeler yakından ilişkilidir ve hükü bölüm etkin ve verimli çalışmasını sağlamaya hizmet eder. bölüm, kamu yönetişimi bağlamında “merkezi olmayan yönetim” kavramını açıklamaktadır. İki tür merkezi olmayan yönetim vardır: “bölge tabanlı” ve “işlevsel tabanlı”. Bölgesel temelli yönetim, belediyeler gibi yerel yönetimleri ifade ederken, işlevsel tabanlı yönetim, belirli bir işleve veya sektöre dayalı olarak hizmet sunan kamu kurumlarını ifade eder. Yerinden yönetim, siyasi karar alma ve kanun yapma yetkisine sahipse “siyasi yerinden yönetim”, sadece idari karar alma yetkisine sahipse “idari yerinden yönetim” olarak adlandırılır. Siyasi yerinden yönetim, eyalet sisteminin karakterini federal sisteme çevirebilirken, idari yerinden yönetim “yönetim bütünlüğü” ilkesine hizmet eden bir araçtır. Bölüm ayrıca, bölgesel temelli adem-i merkeziyetçi yönetimi uygulayabilen birimlerin anayasada belirtildiğine, işlevsel tabanlı ademi merkeziyetçi yönetimi uygulayabilen birimlerin ise nispeten daha geniş ve sınırlı olmadığına dikkat çekmektedir. Kamu kurumu olarak sınıflandırılan kamu kurumları ve iktisadi işletmeler, üniversiteler ve meslek kuruluşları, işlevsel tabanlı yerinden yönetim birimlerine örnektir. Bölüm aynı zamanda, akademik yönetim ve meslek örgütlerini işlevsel temelli merkezi olmayan yönetim bağlamında kısaca tartışır.
ÇALIŞMA ARAÇLARI
Türk kamu yönetimini incelemek, belirli araçlar ve bunların etkili kullanımı hakkında bilgi gerektirir. Bu araçlar mevzuat, organizasyon şemaları ve kamu politikası belgeleri altında kategorize edilebilir.
Mevzuat, bir ülke yönetiminin kararlaştırdığı ve uyguladığı kural ve düzenlemeleri içeren bölümleri ifade eder. Ülkedeki genel ve hâkim kamu iradesinin somut tezahürüdür. Genel kamu iradesi, toplumun farklı kesimleri arasında, bazen yumuşak uzlaşmalarla, bazen de mitingler, protestolar, şiddetli çatışmalar ve hatta infazlar gibi toplumsal trajedilerle belirlenir. Mevzuat, kâğıt üzerindeki cümleler yığını iken, bu somut tezahürün arkasında, tek başına kavranamayacak soyut bir “kamu iradesi” kavramı vardır. Kamu iradesi kanun yoluyla zor kullanma yetkisini kazanır. Bu nedenle, mevzuatı bir yük veya gereksiz bir ağırlık olarak görmek, onun doğal önemini göz ardı etmektedir.
Türkiye’de mevzuat, artık Cumhurbaşkanlığı, daha önce Başbakanlık tarafından belirlenen Resmî Gazete adı verilen günlük, özel bir yayınla yayınlanmaktadır. Resmî Gazete, kanuni kararların ve düzenlemelerin, kurallarda keyfi bir değişiklik olmaksızın tüm vatandaşlara iletildiği birincil araçtır. Resmî Gazete’nin düzenli olarak yayımlanması ve herkesin eşit şekilde yararlanması, toplumsal eşitlik ve demokratik devlet uygulamasının temel ilkelerindendir. Resmî Gazete’nin varlığı son iki yüz yıla kadar uzanmaktadır; günlük olarak kesintisiz yayınlanması, birçok ülke için son zamanlarda elde edilen bir başarıdır. Osmanlı Devleti’nde Resmî Gazete ilk olarak 1831 yılında Takvimi Vekayi adıyla haftalık olarak yayımlanmış ve yayın süreci sağlıklı bir şekilde sürdürülememiş, hatta bazen kesintiye uğramıştır. 1920-1922 ikili yönetim döneminde, biri İstanbul diğeri Ankara hükümetleri için olmak üzere iki resmî gazete çıkarılmıştı. 1927 yılında idarenin yeniden düzenlenmesi ile düzenli günlük yayın kesin olarak sağlanmıştır.
Organizasyon şemaları, kamu yönetiminin geniş ve bazen karmaşık organizasyonunu anlamaya yardımcı olabilecek başka bir araçtır. Kılavuzları ve çizelgeleri doğru kullanmak bu yapının içinde kaybolmanızı engelleyebilir.
Kamu yönetimi çalışmalarını kolaylaştırmak için bir devlet kılavuzu ve organizasyon şeması tekniğimiz de var. Bunun ilk örneği Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) tarafından 1950’li yıllardan itibaren yayınlanan “T.C. Devlet Teşkilatı Rehberi’dir. Bu kılavuzlar ve çizelgeler, idarenin yapısı ve süreçlerinin görsel olarak anlaşılmasını sağlamak için çeşitli kurumlar tarafından düzenli olarak güncellenmekte ve yayınlanmaktadır. Farklı birimler ve bireyler arasındaki bağlantıların ve ilişkilerin görülmesine yardımcı olarak organizasyonun tamamının anlaşılmasını kolaylaştırır.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
Genel Yönetim
Bu bölümde, devletin genel yönetim sistemi olan merkezi idarenin, parlamenter sistemden cumhurbaşkanlığı sistemi şeklindeki değişikliğin etkileriyle nasıl yapılandığı inceleniyor. Merkezi idarenin yapılanması, bakanlıkların yerine politika kurullarının ortaya çıkması ve valilerin yetkilerinin azalması ile değiştiği belirtiliyor. Bölümde ayrıca, henüz tamamlanmamış bir geçiş sürecinde olduğumuz vurgulanıyor.
SAYISAL KURULUŞ
Bu bölüm, tarih boyunca geliştirilen farklı siyasi sistem türleri hakkındadır. İnsan toplumlarının geleneksel olarak bir şef veya bir kral gibi kolektif kimliklerini somutlaştıran tek bir bireye nasıl sahip olduğunu ve bunun zaman içinde işlevsel güçlere ve kuvvetler ayrılığına daha fazla odaklanacak şekilde nasıl geliştiğini açıklıyor. Bölüm, parlamenter ve başkanlık olmak üzere iki ana siyasi sistem türünü ve bunların yapıları ve yasama, yürütme ve yargı erkleri arasındaki güç dengesi açısından nasıl farklılık gösterdiğini açıklayarak devam ediyor. Ayrıca Türkiye’deki parlamenter sistem ve Büyük Britanya’daki parlamenter monarşi gibi farklı modeller kullanan ülkelerden örnekler veriyor. bölüm, güçler ayrılığının modern demokratik devletlerin temel bir ilkesi olduğunu ve gücün hükümet kolları arasında bölünme biçiminin bir siyasi sistemin doğasını belirlemede kilit bir faktör olduğunu vurgulamaktadır.
Monarşiye Karşı Cumhuriyetin Kuruluşu
Osmanlı İmparatorluğu, 13. yüzyılın sonlarında Anadolu’da ortaya çıkan ve 20. yüzyılın başlarına kadar süren çok ırklı ve çok dinli bir devletti. İlk nesil ve Osmanlı hanedanı ilkelerine dayanan bir veraset sistemine sahip bir monarşi tarafından yönetiliyordu.
İmparatorluk, 13. yüzyılın sonlarında kuzeybatı Anadolu’da küçük bir beylik kuran Osman Bey tarafından kuruldu. Osman’ın halefleri altında, Osmanlılar topraklarını fetih ve diplomasi kombinasyonu yoluyla genişletti ve sonunda dünyanın en güçlü imparatorluklarından biri haline geldi.
Osmanlı İmparatorluğu, I. Dünya Savaşı’nın ardından sona erdi. 1918’de Osmanlılar, İtilaf devletleri ile imzalanan ateşkes, İstanbul’un ve imparatorluğun diğer bölgelerinin yabancı güçler tarafından işgaline yol açtı. Savaş sırasında İtilaf Devletleri’ni destekleyen Osmanlı hükümeti, İtilaf Devletleri tarafından feshedildi ve İstanbul’da yeni bir hükümet kuruldu.
1922’de Mustafa Kemal (Atatürk) liderliğindeki Türk Milli Hareketi, İtilaf kuvvetlerini Anadolu’dan çıkarmak ve Ankara merkezli yeni bir Türk hükümeti kurmak için başarılı bir askerî harekât başlattı. Aynı yılın Kasım ayında Osmanlı saltanatı kaldırıldı ve 1923’te cumhuriyet ilan edildi. Son Osmanlı padişahı VI.Mehmed sürgüne gitti ve 1924’te hilafet kaldırıldı. Yeni Türk hükümeti bir modernleşme ve laikleşme politikası izledi ve sonraki on yıllarda ülke önemli siyasi, sosyal ve kültürel değişimlere uğradı.
Parlamenter Sistem ve Değişmesi
Türkiye’de cumhurbaşkanlığı 29 Ekim 1923’te yapılan ilk seçimde doğdu ve o zamandan beri 2’si darbe, 1’i anayasa referandumu ve 2’si doğrudan seçimle olmak üzere 18 kez parlamento tarafından seçildi. 1980 yılında Milli Güvenlik Konseyi (Milli Güvenlik Konseyi) ile başlayan askeri yönetim sırasında, kurulun başına geçen askeri personel “cumhurbaşkanı” yerine “devlet başkanı” unvanını kullanmış ve Milli Güvenlik Konseyi’nin sona ermesinden sonra askeri yönetim, normalleşme sürecini temsilen “cumhurbaşkanı” sıfatıyla görevlerine devam ettiler.
Cumhurbaşkanının meclis tarafından seçilmesi parlamenter hükümet sistemini güçlendirmekte ve cumhurbaşkanlığını hükümetin dışında ve dar yetki alanı içinde, siyasi olarak sorumsuz sayılabilecek sembolik bir makam olarak tanımlamaktadır. Ancak Türkiye’de bu özellikler giderek ortadan kalkmış ve adayların milletvekili olma şartı 1982 Anayasası ile kaldırılmıştır. Seçim halen parlamento tarafından yapılsa da, adaylar parlamento içinden veya dışından olabilir. Bu yöndeki ilk başvuru tarafsız yargıç Ahmet Necdet Sezer’in (2000-2007) atanması oldu. Cumhurbaşkanını meclis tarafından seçme uygulaması, 2014 yılında doğrudan halk tarafından seçilme kuralına geçildiğinde sona erdi.
Parlamentonun görev süresi ile cumhurbaşkanının görev süresi arasındaki ilişki, bu iki kurum arasındaki güç dengesini ve ilişkileri etkileyen unsurlardan biridir. Aynı kişinin tekrar cumhurbaşkanı olarak atanıp atanamayacağı da terimin anlam ve önemini doğrudan etkiler. Son yüzyılda bu iki özellikte 1924 Anayasası’ndan başlayarak 1961, 1982 ve 2007 Anayasaları olmak üzere üç farklı değişiklik yapılmıştır. 1924 Anayasası, cumhurbaşkanının görev süresini parlamento ile aynı döneme bağlamış ve dört yıllık görev süresi sona eren birinin yeniden seçilebilmesini mümkün kılmıştır. Bu hüküm sayesinde Mustafa Kemal Atatürk 1923-1938 yılları arasında dört kez, İsmet İnönü 1938-1950 yılları arasında üç kez ve Celal Bayar 1950-1960 yılları arasında üç kez görev yaptı. Cumhuriyetin ilk döneminde parlamento ile cumhurbaşkanlığı arasında yakın ve dengeli bir ilişki vardı. Daha sonraki anayasalar daha çok cumhurbaşkanını parlamentoya karşı güçlendirmeye odaklanmış görünüyor, ancak pratik nedenlerle bazı frenler de getirdiler. 1961 Anayasası, parlamento için beş yıl ve cumhurbaşkanı için yedi yıl öngörerek, cumhurbaşkanı ile parlamentoyu birbirinden ayırdı. Ancak aynı kişi arka arkaya iki kez cumhurbaşkanı seçilemez; ancak bir dönem sonra yeniden seçilebilirdi. 1960’larda, hiç kimse veya grup, birisinin ofiste uzun vadeli bir kural oluşturmasını istemediği ortaya çıktı. 1982 Anayasası bu yapıyı korumuş, ancak son kuralı “yeniden seçilemez” olarak değiştirerek daha katı hale getirmiştir; arka arkaya seçilmiş olsun ya da olmasın, bir kişi en fazla yedi yıl cumhurbaşkanı olarak görev yapabilir.
16 Nisan 2017’den Önce ve Sonra Cumhurbaşkanı
Pasaj, Türkiye Cumhurbaşkanlığının teşkilatında ve yetkilerinde zaman içinde meydana gelen değişiklikleri anlatmaktadır. 2017 anayasa değişikliği öncesinde cumhurbaşkanlığı, genel sınavlara veya diğer gerekliliklere tabi olmayan, istisnai memur statüsünde istihdam edilen yaklaşık 500 personeli ile büyük bir organizasyon haline gelmişti. Genel Sekreterlik, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile teşkil edilmiş olup, faaliyetleri üzerinde tam icra yetkisi Cumhurbaşkanına aittir. Devlet Denetleme Kurumu, güçlü bir başkanlık fikrini desteklemek için 1981 yılında kurulmuş ve dokuz üyesi, hükümet yönetiminin yasallığını, etkinliğini ve gelişimini sağlamak için doğrudan Cumhurbaşkanı tarafından atanmıştır. Kurum zaman içinde araştırma ve inceleme araçları, teftiş ve denetim, kamu yönetimi ve hizmetlerinin koordinasyonu gibi çeşitli amaçlarla kullanılmıştır. Kurumun kapsamı 2018 yılında orduyu da kapsayacak şekilde genişletildi ancak yargıyı kapsamıyor.
Parlamenter Cumhurbaşkanlığı ve Hükümet
Türk siyasi tarihi ve devlet yönetimi ile ilgili bir tartışmayı ele almaktadır. Metinde, geçmişteki bir yazışmadan yola çıkarak, hükümdar-devlet başkanı ve vezir-başbakan ilişkilerinin doğasına vurgu yapılmıştır. Metinde, cumhurbaşkanı ile hükümet arasındaki ilişkilerin de benzer şekilde gerildiği ve cumhurbaşkanının kararname imza yetkilerini daraltmayı amaçlayan yasalar çıkarma girişimlerinin olduğu belirtilmiştir. Ayrıca, üst kademe yöneticilerin atanması ve tedviren görevlendirme usulü gibi uygulamaların da devlet yönetimi konusunda tartışma yarattığı ifade edilmiştir.
PARLAMENTER HÜKÜMET ve SONA ERMESİ
Parlamenter sistemlerde hükümet, devletin başbakan, bakanlar kurulu, bakanlardan oluşan en üst siyasal karar ve yürütme organıdır. Başbakan, yürütme organı olan hükümetin başkanlık makamıdır ve genel seçimde en çok oyu alan siyasal partinin başkanıdır. Hükümet politikasının meclis karşısındaki sorumluluğu bakanlar kurulunda ve kurulun başkanı olarak başbakandadır. Cumhurbaşkanlığı sistemine geçildiğinde, başbakanlık makamı ve bakanlar kurulu kaldırılmış ve yetkileri cumhurbaşkanına devredilmiştir. Bu değişiklik, 2017 Anayasa değişikliği ile resmiyet kazanmıştır.
Bakanlar Kurulu, Başbakanlık
Kabine olarak da bilinen Bakanlar Kurulu, Türkiye’deki en yüksek yürütme organıdır. Başbakan ve onun önerisi üzerine Cumhurbaşkanı tarafından atanan diğer bakanlardan oluşur. Bakanlar Kurulu, hükümetin kanun ve politikalarını uygulamaktan, devlet idaresini yönetmekten ve ülkenin iç ve dış işlerine ilişkin konularda karar almaktan sorumludur.
Bakanlar Kurulunun görevleri arasında kanun teklifi hazırlamak ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunmak, ekonomi, eğitim, sağlık ve kamuyu ilgilendiren diğer konularda karar almak, ülkenin kalkınmasına yönelik politika ve stratejiler geliştirmek, ve uluslararası organizasyonlarda ve toplantılarda Türkiye’yi temsil etmek. Bakanlar Kurulu ayrıca çeşitli devlet kurum ve kuruluşlarının çalışmalarını denetler ve farklı bakanlıkların faaliyetlerinin koordinasyonundan sorumludur.
1933 yılından 1984 yılına kadar Türkiye’de Başbakanlık teşkilatını konu almaktadır. Başbakanlık teşkilatı ilk olarak 1933 yılında teşkilatlanmış ve personel sayısı 34 olarak belirlenmiştir. 1943 yılında ise personel sayısı 92’ye çıkarılmıştır. 1965 yılına kadar istisnai bir kamu hizmetine dönüştürülecek olan “Milli Güvenlik Hizmetleri Müdürlüğü” adlı yeni bir birim eklendi. 1954 yılında yeni bir yasa çıkarıldı ve Başbakanlığa “Özel Müşavirler” yapısı eklendi. İstisnai memurlar olarak bakanlık. 1954-1984 yılları arasında Başbakanlık teşkilatı, yasal düzenlemeler ve idari kararlarla çok sayıda değişikliğe uğradı. Savunma Bakanlığı, Dış Seyahat İşleri Müşavirliği, çeşitli Müdürlükler gibi birçok yeni birim eklendi. Organizasyon bu süre zarfında hızla ve kontrolsüz bir şekilde genişliyordu. 1984 yılında, Başbakanlık için üçüncü genel yasal düzenleme olan yeni bir yasa çıkarıldı. 1980’li yılların başında tüm idari yapılar için benimsenen aynı genel ilkelerle yeniden yapılandırılan teşkilat, ana hizmet birimleri, danışma ve kontrol birimleri ve yardımcı birimler olmak üzere üç ana birime ayrılmıştır.
CUMHURBAŞKANLIĞI SİSTEMİ
Cumhurbaşkanlığı, 1982 Anayasası ile başlayan süreçle öne çıkmıştır. 2007’de cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesini öngören Anayasa değişikliği ve 2014’te ilk seçim ile devam eden süreç, 2017 anayasa değişikliğiyle cumhurbaşkanlığı sistemi olarak adlandırılan ve başbakan ve bakanlar kurulunun olmadığı yeni bir yönetim düzeni kurulmasını sağlamıştır. Cumhurbaşkanı, artık yalnızca cumhurbaşkanına ait olan yürütme yetkisi ve görevini üstlenmektedir. Seçimlerde, yüksek okul mezunu Türk vatandaşları yarışabilir ve adaylık için TBMM’deki siyasi parti gruplarının önerisi, son seçimde yüzde beş oy alan partilerin aday göstermesi veya yüz bin vatandaşın imzası gerekmektedir. Seçimi kazanan ilk aday Recep Tayyip Erdoğan, Cumhurbaşkanlığı süresince partili olarak görev yapmıştır. Seçimde yüzde 51 çoğunluk oyunu alamayan adayların ikinci turda yarışması gerekmektedir.
Yasama Yürütme İlişkileri
Türkiye’nin siyasi sistemindeki kuvvetler ayrılığı ve karar alma sürecindeki değişiklikleri tartışmaktadır. Yasama yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne, yürütme yetkisi ise Cumhurbaşkanı’na aittir. Yeni sistemde cumhurbaşkanının vekili onun temsilcisi olarak görev yapmakta ve bakanlar meclis dışından atanmaktadır. Karar verme yetkisi, Bakanlar Kurulu’ndan artık meclis onayına ihtiyaç duymadan kararname çıkarma yetkisine sahip olan Cumhurbaşkanı’na kaydırıldı.
Pasaj, Parlamento’nun karar alma yetkisinin iki alanla sınırlı olduğunu açıklıyor: Birincisi, temel haklar ve siyasi yükümlülüklerin düzenlenmesi, ikincisi ise yasaların münhasır alanı. Cumhurbaşkanının bu alanları kararnamelerle düzenleme yetkisi yoktur. Ancak Cumhurbaşkanı, eğitim, tarım, sağlık ve özelleştirme dahil olmak üzere diğer tüm alanları kararnamelerle düzenleme yetkisine sahiptir.
Bu pasajda ayrıca, kanunlar ile kanun hükmünde kararnameler arasında bir çelişki olması durumunda, Parlamento kanunlarının öncelikli olduğu belirtilmektedir. Yasa tasarılarının milletvekilleri tarafından, tekliflerin ise hükümet tarafından sunulduğu parlamenter sistemin yasama süreci yerini Cumhurbaşkanı’nın doğrudan karar alma yetkisine bırakmıştır.
Ofisler
Türk kamu yönetiminde, devlet kurum ve birimlerini ifade etmek için büro teriminin kullanımı yaygın değildir. Ancak 1938’de kurulan ve günümüzde halen kullanımda olan Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO) gibi birkaç örnek var. Cumhurbaşkanlığı teşkilatında 1 ve 48 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile kurulan çok sayıda ofis bulunmaktadır. Bu ofisler, insan kaynakları ve dijital dönüşümden yatırım ve finansa kadar farklı işlevlere sahiptir. Hepsi başkanlık altındadır, kendi bütçeleri, tüzel kişilikleri, idari ve mali özerklikleri vardır.
İnsan Kaynakları Ofisi, kamu, özel sektör ve yurt dışı da dahil olmak üzere ülkenin genel insan kaynakları envanterinin analiz edilmesinden sorumludur. Ayrıca, özel yeteneklerin belirlenmesi ve yurt dışı programlarına öğrenci ve kamu görevlilerinin seçilmesi ve yerleştirilmesinin organize edilmesinden de sorumludur.
Dijital Dönüşüm Ofisi, kamu yönetiminin dijitalleştirilmesi (e-devlet) ile siber güvenlik, milli teknoloji, büyük veri ve yapay zeka çalışmalarından sorumludur.
Yatırım Ofisi ve Finans Ofisi, yabancı yatırım ve yabancı finansal fonlara odaklanmıştır. Yatırım Ofisi, Türkiye’deki yatırım fırsatlarının tanıtılmasından sorumluyken, Finans Ofisi bankacılık ve finans konularına odaklanmaktadır.
Genel olarak bu ofisler, aynı esaslara göre kurulmuş özerk birimler olup, yerli ve yabancı gerçek ve tüzel kişilerle yakın işbirliği içinde çalışırlar. Yurt dışında birim kurma yetkisine sahiptirler ve ücret karşılığı hizmet vererek gelir elde edebilirler.
Politika Kuralları
Amerikan kamu yönetiminde ortaya çıkan kamu politikası disiplininin politika oluşturma, politika uygulama ve politika değerlendirme olmak üzere üç aşamalı bir süreç yaklaşımı kullandığı ve politika kurullarının bu analiz yöntemini uygulama dünyasına yansıttığı belirtiliyor. Metinde ayrıca, politika geliştirme sürecinin ideolojik siyasal ilkelerin yanı sıra pratik yaşamın girdilerine dayanması gerektiği ve politikaların uygulanmasının başarılı olabilmesi için uygulamacıların politikaları yeterince anlaması ve özümsemesi gerektiği vurgulanıyor. Parlamenter sistemden cumhurbaşkanlığı sistemine geçişle bazı kurulların ortadan kalktığı, ancak yeni politika kurullarının oluşturulduğu ve bu kurulların cumhurbaşkanlığı bünyesi dışında kurulduğu ifade ediliyor. Son olarak, Kararnamede yer alan kurulların başlıkları ve üye sayıları listeleniyor.
Bağlı Kuruluşlar
Türkiye’deki devlet kurumları arasındaki bağlantıları ve özellikle cumhurbaşkanlığına bağlı kuruluşları ele alınmıştır. Bağlı kuruluşların eski tanımı ve yeni tanımı incelenerek, tüzelkişilik sahibi olup olmayacakları, genel bütçe içinde ayrı ya da özel bütçeli örgütlenmeleri gibi özellikleri açıklanmıştır. Ayrıca, cumhurbaşkanlığına bağlı olan kuruluşlar ve bunların özellikleri hakkında bilgi verilmiştir. Metin ayrıca, Devlet Denetleme Kurulu ve Strateji ve Bütçe Başkanlığı gibi belirli bağlı kuruluşların özellikleri ve tarihi hakkında bilgi sunmuştur.
Bakanlıklar
Cumhurbaşkanlığı sistemindeki bakanlıkların kurucu düzenlemesinin 1 sayılı cumhurbaşkanlığı teşkilatı kararnamesi olduğu belirtilmektedir. Bu sistemde bakanlıkların özellikleri ve yetkileri değişmiştir. Öncelikle, cumhurbaşkanının başkanlığında “ortak karar” alma yetkisi kalkmıştır ve bakanlar kurulu kararnamesi çıkarma yetkileri de ortadan kalkmıştır. Bakanlıklar, sadece uygulayıcı birimler olarak görülmekte ve kamu politikası oluşturma yetkileri politika kurullarına verilmiştir. Devlet bakanı ve hizmet bakanı şeklindeki bakanlık türleri de ortadan kalkmıştır. Bunun yerine, bakan yardımcıları kurumu ve bakan müşavirleri istihdam edilmektedir. Metin ayrıca, bakanlıkların tarihsel gelişim süreci hakkında da bilgi içermektedir.
BAKANLIK SİSTEMİ
Bir “Bakan”, belirli bir politika alanından veya hükümet faaliyetlerinden sorumlu olan üst düzey bir hükümet yetkilisidir. Genellikle devlet veya hükümet başkanı tarafından atanırlar ve hükümetin yürütme organının üyeleridirler.
Bakanların, ülkeye ve denetledikleri belirli bakanlığa bağlı olarak çok çeşitli rolleri ve sorumlulukları vardır. Genel olarak, sorumlulukları arasında politika ve programlar geliştirmek ve uygulamak, bakanlıklarının bütçesini ve kaynaklarını yönetmek, memurların çalışmalarını denetlemek ve kendi sorumluluk alanlarıyla ilgili uluslararası forumlarda ülkelerini temsil etmek yer alır.
Bakanlar ayrıca hükümet politikasını ve kararlarını halka ve medyaya iletmekten ve milletvekillerinin veya diğer seçilmiş yetkililerin sorularını yanıtlamaktan sorumludur. Ayrıca, paydaşlar veya çıkar gruplarıyla müzakerelere ve diğer devlet kurumları veya departmanlarıyla işbirliğine dahil olabilirler.
Bazı ülkelerde bakanlar, yönetmelikler veya idari emirler çıkarma yetkisi veya bakanlıkları bünyesindeki memurları atama veya görevden alma yetkisi gibi ek yetki ve sorumluluklara sahip olabilir. Bakanların kesin rolleri ve sorumlulukları, söz konusu ülkenin siyasi sistemine ve kurumsal çerçevesine bağlı olarak büyük ölçüde değişebilir.
Devlet Bakanlığı ve Hizmet Bakanlığı
Türkiye’de devlet bakanlığı sisteminin tarihçesi ve işleyişi hakkında bilgi veriliyor. Devlet bakanlığı, ülkede 1946 yılında ortaya çıkmış ve bakanlar kurulunda siyasal görevler üstlenerek, bakanlıklar arası eşgüdümü sağlamak amacıyla oluşturulmuştur. Devlet bakanlığı, hizmet bakanlıklarından farklı olarak sandalyesiz bir destek bakanlığıdır. Bu makamın kendisine ait bir yasası, örgütü, personeli veya bütçesi yoktur. Devlet bakanlığı sistemi, zaman içinde değişikliklere uğramış ve 1960’lı yılların başında 7, 1970’lerin sonlarında 15, 1984 yılında ise en çok 15 olacak şekilde sınırlanmıştır. 1994 yılında yapılan bir yasa değişikliğiyle ise üst sınır 20 olarak belirlenmiştir.
Bakanlık Örgütlenmesinin Özellikleri
Türkiye’nin Cumhurbaşkanlığı sisteminde bakanlıkların rolü ve örgütlenmesi tartışılmaktadır. 1982 Anayasası’nda bakanlara ilişkin hükümler belirtilirken, Cumhurbaşkanlığı sistemi ile birlikte bakanların özellikleri ve sorumlulukları değişmiştir. Bakanlıkların örgütlenmesi için 3046 sayılı yasa kullanılıyordu, ancak 2018’de yasanın büyük bir bölümü ortadan kaldırılmıştır. Cumhurbaşkanlığı sisteminde bakanlıkların ne amaçla kurulduğu hakkında yasal bir çerçeve yoktur. Metinde ayrıca, bakanlıkların amaçlarının yalnızca verimlilik olduğu belirtilmektedir ve kamu hizmetlerinin adalet ve bağımsızlık gibi değerlerle ilgili hedeflerine işaret edilmediği ifade edilmiştir.
Müsteşar ve Bakan Yardımcısı
Türkiye’de bakanlık sistemine ilişkin birkaç konuya değinmektedir. 1982 Anayasası’na göre bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir ve TBMM yetkisi içinde sayılırken, 2017 anayasa değişikliği ile bakanlıklara ilişkin her türlü kurucu yetki cumhurbaşkanına verilmiştir. Bu değişiklik sonrasında bakanlar artık yürütme yetkisinin ortağı olmak anlamında siyasi kimliği olmayan, yalnızca idari kimliğe sahip olan bir kamu görevlisi olarak yerinde durmaktadır. Ancak, son bakanlar kurulunun 703 sayılı kanun hükmünde kararnamesiyle 150 yıldır yönetsel en üst kademe ve memurluğun en üst rütbesi olan müsteşarlık kaldırılmıştır. Metin, bakanlık sistemine yönelik tarihsel bir bakış açısı sunmaktadır ve bakanlıkların TBMM tarafından belirlenmesi veya cumhurbaşkanı tarafından atanması arasındaki farklılıkları vurgulamaktadır.
Temel Kuruluşlar, Hizmet Birimleri, Kademeler
Türkiye’deki bakanlıkların örgütlenmesini tartışıyor. Bakanlıkların, merkezi bir teşkilat, yerel bir teşkilat, yabancı teşkilatlar ve bağlı ve ilgili kurumları içeren temel yapılar halinde organize edildiğini açıklar. Bu temel yapılar ayrıca üç tür birime ayrılır: birincil hizmetler, danışma ve denetleme birimleri ve yardımcı hizmet birimleri. Bu birimlerdeki hiyerarşi genel müdürlükler, daire başkanları, büro şefleri ve personelden oluşmaktadır. Merkezi organizasyon politika oluşturma, uygulama, izleme ve gözetimden sorumluyken, yerel organizasyonlar belirli bölgelerde hizmet sağlamaya odaklanır. Pasaj ayrıca, başkanlık sistemi altında bakanlık dışındaki politika kurullarının oluşturulduğuna ve bunun da merkez teşkilatı ile bu kurullar arasında politika oluşturma sorumluluklarının potansiyel bir paylaşımına yol açtığına dikkat çekiyor. Ek olarak pasaj, yerel kuruluşlara karşı merkezi kuruluşta çalışan personel sayısındaki farkı vurgular ve çoğu personel ikincisinde çalışır.
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
Askeri Adli Akademik Yapı
Metinde, askeri, adli ve akademik yönetimlerin genel yönetimden farklı özelliklerini ve yapılarını anlatılmaktadır. Bu üç alanda da kendi idari organları, anayasal temelleri, kuruluş kanunları ve personel rejimleri bulunmaktadır. Merkezi yönetime bağlı olsalar da, ülkenin mülki ve yerel yönetim yapısının dışında kalmaktadırlar. Askeri yönetimde, Milli Savunma Bakanlığı, cumhurbaşkanı, Milli Güvenlik Kurulu ve Türk Silahlı Kuvvetleri gibi dört parçadan oluşmaktadır. Bu yapılanmada, hizmetin örgütlenmesi bakımından genel siyasal sorumluluk Milli Savunma Bakanlığı’na aittir ve askeri yönetimin gövdesini oluşturan ordu, genelkurmay başkanlığı ve karadeniz, hava kuvvetleri komutanlıkları ayrı ayrı bu bakanlığın bağlı kurumları konumundadır.
Askeri yönetimin tarihçesi ise, metinde askeri sanayi tarihi bağlamında ele alınmaktadır. Askeri sanayi öncelikle orduya bağlı olarak var olmuştur. Daha sonra, sanayi bakanlığına bağlanmış ve daha sonrasında başbakanlık/cumhurbaşkanlığı bünyesinde görev yapmıştır. Bugün ise, Milli Savunma Bakanlığı’na bağlı olarak faaliyet göstermektedir.
Metinde verilen bilgiler, Türkiye’nin askeri yönetimi hakkında genel bir anlayış sağlamaktadır. Askeri yönetimin diğer ülkelerdeki yapılanmalarından farklı olduğu, özellikle de askeri sanayi alanındaki tarihçesi ve askeri yönetimin yapısı hakkında bilgi vermektedir
Tarihsel Gelişme
Osmanlı ordusu, başlangıçta Türk aşiret kuvvetlerine ve gönüllü piyade ve süvari birliklerine dayanan uzun bir tarihi geçmişe sahiptir. Osmanlı İmparatorluğu’nun ilk yıllarında ordu, sırasıyla tımarlı taşra ordusu ve yeniçerilerin merkez askeri kuvvetlerinden oluşan tımarlı sipahi sistemi ve kapıkulu ocakları etrafında örgütlenmişti. Eyalet ordusunun sayısı en iyi dönemlerinde 100.000 ila 200.000 askere ulaşmış, ancak 16. yüzyılda tımar sisteminin kaldırılmasıyla azalmaya başlamış ve 17. yüzyılın sonunda tamamen kaldırılmıştır. Ancak bu yapının bazı unsurları yeni kurulan zaptiye güvenlik teşkilatına personel kaynağı olmuştur. Buna karşılık merkez ordu, özellikle yeniçeriler genişledi. 1363 yılında genç esirlerden ve daha sonra devşirme sistemine alınan 8-20 yaş arası genç Hıristiyan gençlerden oluşan yeniçeri Ocağı, 19. yüzyılda yüzbinlere ulaştı.
19. yüzyılın başlarında Osmanlı ordusu, 1826’da yeniçerilerin yerini alan Asakiri Mansure-i Muhammediye (Muzaffer Muhammed Askerleri) adlı Avrupa tarzı yeni bir ordunun kurulmasıyla önemli bir reform geçirdi. Bu reform, Osmanlı devletinin feodal yapısını kırmayı ve üniforması, teşkilatı ve ruhuyla Avrupa tarzı yeni bir ordu yaratmayı amaçlıyordu. Yeni ordunun kurulması, Osmanlı seçkinlerinin ilerici kesimi ve gelenekçi yaklaşımdan kopan din alimleri tarafından desteklendi. Yeni ordu, bir iyileştirmeden ziyade tam bir yenilemeydi ve önceki unvanları, piyangoları veya prosedürleri içermiyordu. Osmanlı ordusu, tüm teçhizatını ve taktiklerini Avrupa ordularından ödünç aldı ve tek fark, iklime daha az uygun olan kırmızı fes veya kepi idi. Yenileme süreci iki ana teknik özelliğe dayanıyordu: askeri sanayinin geliştirilmesi ve askeri idarenin reformu.
Zaman İçinde Modeller
Askeri yönetimin cumhuriyet dönemindeki düzenlenişi, bakanlık-genelkurmay başkanlığı-savunma sanayisi üçlüsü arasında değişiklikler göstermiştir. Beş farklı dönemde üç yönetsel model uygulanmıştır. İlk dönemde genelkurmay ile milli savunmanın iki ayrı bakanlık olduğu bakanlıklar modeli kullanılmıştır. Sonrasında iki ayrı bakanlık yerine bakanlıklar üstü başkanlık modeli kullanılmıştır. Daha sonra tek bakanlık modeline geçilmiştir. Ulusal Kurtuluş Savaşı koşullarına bağlı olarak ortaya çıkmış bu yapı, Lozan Anlaşması ve Cumhuriyet’in ilanından sonra parlamenter sisteme geçişle birlikte 1924 yılında değişmiştir.
Bakanlıklar Üstü Başkanlık Modeli, Kurtuluş Savaşı’nın başarısından sonra genelkurmay başkanlığının bakanlık statüsünden alınarak hükümet dışına çıkarılması ve müstakil (bağımsız başkanlık) olarak örgütlenmesiyle başlamıştır. Genelkurmay başkanı, başbakanın önerisi üzerine cumhurbaşkanınca atanmaktadır. Bu sistemde savunma bakanlığı, kara, hava ve deniz müsteşarlıklarından oluşan bir yapıya dönüştürülmüştür. Askeri yönetim sistemini bakanlıklar üstü bağımsız bir konuma yerleştiren bu uygulama, ordu yönetiminde Fevzi Çakmak’ın şahsında somutlanan süreklilik, kurumun bakanlıklar karşısında bir bütün olarak güçlü bir yere sahip olmasını sağlamıştır. Ancak bu sistem, 1940’lı yıllarda yapılan büyük değişikliklere karşı tepki göstermemiş ve ilgi çekici bir durum oluşturmuştur.
Tek Bakanlık Modeli. 1945-1961 yılları arasında uygulanan Tek Bakanlık Modeli, Anayasa Mahkemesi tarafından Amerikan modeline göre örgütlenen askeri yönetim sistemi ile çeliştiği gerekçesiyle iptal edildi. 1970’te yeniden düzenlenen bakanlık yasası, genelkurmay başkanı ile sıkı iş birliği içinde çalışmayı öngördü ve bir Başkanlık birimi oluşturuldu. Bakanlık içinde ordu ile ilişkileri kuracak olan Şura, çeşitli biçimlerde var olup 1830’lardan bu yana uygulanmaktadır. MSB, savunma alanının askeri, yönetimsel ve nihai yöneticisi haline gelmiş ve Makine Kimya Endüstrisi Kurumu MSB’nin bağlı kuruluşu olmuştur.
Yine Tek Bakanlık Modeli, 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı sisteminde uygulamaya konulan Türkiye’de tek bir Milli Savunma Bakanlığı kurulmasını ifade etmektedir. Model ani bir değişiklik değil, askeri rejimin askeri, endüstriyel ve idari alanlar da dahil olmak üzere birçok kilit alanda reform yapması için Avrupa Birliği’nin (AB) doğrudan baskısı altında olduğu 1990’larda başlayan 20 yıllık bir geçiş sürecinin sonucuydu. bakış açıları.
AB’nin reform talepleri, AB üye devletlerinin uygulamalarıyla uyumlu olarak ordu üzerindeki sivil kontrolün getirilmesi, güvenlik yönetiminde daha geniş mali sorumluluk ve şeffaflık sağlanması, askeri ve savunma politikaları için dış gözetim getirilmesi, askeri mahkemelerin yargı yetkisinin askeri mahkemelerle sınırlandırılmasına odaklandı. Kamu Görevlileri Davranış Kuralları Yönetmeliği’nin etik ilkelerinin askeri personeli de içerecek şekilde genişletilmesi ve vicdani retçilerin tekrarlanan kovuşturma ve mahkumiyetlerden kaçınmasına izin verilmesi.
5018 yasası, kamu harcamalarını sınırlama ve ticari ilkeleri kamu hizmetlerine uygulama felsefesinin bir parçası olarak, orduda mali sorumluluk ve şeffaflığı sağlamak için 2003 yılında çıkarıldı. Ancak bu kanunun uygulanması, genel yönetim alanındaki sorunları çözmek yerine daha da ağırlaştırması sonucunu doğurmuştur. Tek Bakanlık Modeli, bu sorunları ele almayı ve orduyu daha etkin bir şekilde sivil kontrol altına almayı amaçlıyordu.
Askeri Yönetimin Örgütlenmesi
Türkiye’deki askeri yönetimin cumhurbaşkanlığı sistemi içinde bakanlık temelli yapılanma özelliğine sahip olduğu ve askeri personelle ilgili kararların Yüksek Askeri Şura tarafından verildiği belirtilmektedir. Ordu yönetimi, Genelkurmay Başkanlığı ve kuvvet komutanlıkları, milli savunma bakanlığına bağlıdır ve bakanlık temel kuruluşlarını merkez, taşra, yurt dışı, bağlı ilgili ilişkili kuruluş türlerinden oluşur. Ancak, komutanlıkların bakanlık yapısı içindeki konumları tanımsızdır ve bu durum teşkilat şemasına da yansımaktadır. Ordu üst yönetiminin bakanlık içindeki statü sorunu, ordu üst kurumları arasındaki bağların tanımlanmamış olması nedeniyle bir miktar belirsizdir.
Yüksek Askeri Şura, Türkiye’deki askeri yönetimin en üst karar organıydı. 2018’de yürürlükten kaldırılan kuruluş yasası, geçici bir süre için geçerli oldu. Şura, askeri politikaların belirlenmesi, ordunun yapılanması ve atamaları üzerine görüş bildirme görevine sahipti. Üyeleri, başbakan, milli savunma bakanı ve ordu üst kademe komutanlarından oluşuyordu. 2016’da, Şura’nın yapısı sivil ve siyasetçi ağırlıklı hale getirilmiş ve güçlü genel sekreterlik örgütlenmesi dağıtılmıştır. Şura, şu anda cumhurbaşkanı ve yardımcısı tarafından yönetilmektedir.
Milli Savunma Bakanlığı, askeri yönetim sisteminin en kapsayıcı kurumudur ve devlette milli savunma görevlerini siyasal, hukuksal, sosyal ve askeri tüm boyutlarıyla yürütmektedir. Bakanlık, ordunun silah sistemlerinin sağlanması ve bakımı, askeri sağlık hizmetleri, ordu personel yönetimi, savunma alanında uluslararası ilişkilerle NATO çalışmalarının yürütülmesi gibi görevleri yerine getirir. Bakanlık, merkez, taşra, yurt dışı, genelkurmay ve komutanlıklar, bağlantılı bağlı, ilgili, ilişkili kuruluşlar olmak üzere dört temel kuruluşa sahiptir. Askeri sanayi, askeri yönetimden ayrı olarak örgütlenmiş olsa da, bakanlığın bünyesinde bazı kurumlar araç-gereç üretimi yapmaktadır.
Milli Güvenlik Kurulu (MGK), ulusal güvenlik politikasını oluşturmaktan ve uygulanmasını denetlemekten sorumlu bir devlet organıdır. Öncelikle ülkenin anayasal düzenini, ulusal varlığını, toprak bütünlüğünü ve ulusal çıkarlarını ve ayrıca uluslararası hukuktan doğan yükümlülüklerini hem dış hem de iç tehditlerden korumakla ilgilenir. Konsey, Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı Yardımcısı, Adalet, Milli Savunma, İçişleri ve Dışişleri Bakanları ile Genelkurmay Başkanı ile Türk Silahlı Kuvvetlerinin üç kol komutanlarından oluşur.
MGK, orduya değil Cumhurbaşkanına karşı sorumludur ve sivil ve askeri liderlerden oluşur. Meclisin gündemini hazırlamaktan ve idari işlerini yürütmekten sorumlu olan Genel Sekreterliği, artık askeri bir yetkili yerine sivil bir bürokrat tarafından yönetilmektedir. Konseyin mevcut yapısı, Türkiye’nin AB’ye katılım sürecinde yapılan anayasal ve yasal değişiklikler sonucunda oluşturulmuştur. MGK’nın temel görevi, ülkenin ulusal güvenlik politikasına karar vermekle yükümlü olan Cumhurbaşkanı’na politika önerilerinde bulunmaktır.
Ordu ve Mülki İdare
Askeri darbeler ve kendi yasalarını oluşturan olağanüstü hal, sıkıyönetim ve seferberlik uygulamaları, askeri yönetimin etki alanını kurulu hukuk düzeninin dışına taşan alışılmadık olgulardır. 2017 yılında yapılan anayasa değişikliği ile savaş, seferberlik ve sıkıyönetim türleri metinden çıkarılarak “olağanüstü hal” anlayışı ortadan kaldırılmıştır. Olağanüstü bir model olarak kabul edilen ve yasal olarak geçerli olan tek olağanüstü yönetim biçimine “olağanüstü hal” adı verilir ve bu, meclis onayıyla cumhurbaşkanlığına verilir. Altı ayla sınırlandırılabilecek bu uygulamada askeri idare, sivil idare ile yapısal-kalıcı ilişkilerden ziyade duruma bağlı ve operasyonel-geçici ilişkiler sergileyebilmektedir.
Hükümetin olağan yapısı ve işleyişi ile ilgili olarak, Türk Anayasası askeri idare ile sivil idare arasında “tamamen kopukluk” öngörmektedir. Millî Savunma Bakanlığı’na taşrada teşkilatlanma yetkisi verilmiş olmakla birlikte, mülki idare sisteminde bir birimi bulunmamaktadır. Askeri kurumlar da mülki idarenin yönetim ve denetimi dışında tutulmaktadır.
Askeri teşkilat bakımından, deniz ve hava kuvvetleri ülke geneline dağılmış birlik ve tesislere sahip değildir. Sivil idare ile daha yoğun temasları olabilecek kara kuvvetleri komutanlığı, sınırlardan saldırı ihtimaline göre dört merkezde örgütlenebilecek. İstanbul’da bulunan Birinci Ordu Komutanlığı, İstanbul Boğazı ve Trakya bölgesinin savunmasından sorumludur. Malatya merkezli 2. Ordu Komutanlığı güney sınırlarının korunmasından sorumludur. Erzincan’daki 3. Ordu Komutanlığı doğu ve kuzey sınırlarını korumakla görevlidir. Diğerlerinden farklı olarak NATO sisteminin dışında kalan ve İzmir’de kurulan ve Ege Ordu Komutanlığı olarak bilinen Dördüncü Ordu, Yunanistan ile ilgili sorunlardan sorumludur.
Bu askeri birliklerin tamamı, hangi il veya ilçede bulunduklarına bakılmaksızın, vali ve kaymakamların genel yönetim ve denetim yetkilerinin dışında tutulmuştur. 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 4. maddesi, bakanlıkların taşra teşkilatlarının, ancak “askeri birlikler, askeri fabrika ve müesseseler, askeri daire ve şubeler bu hükmün dışındadır” (son fıkra). Bu teşkilat ve personel de mülki amirlerin denetim ve denetim alanlarının dışındadır (Madde 13).
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 11/D maddesinde valiler ile askeri idare arasındaki işbirliği kuralları düzenlenmiştir. 1993 yılında Sivas’ta Madımak Oteli katliamının önlenmesinde yetersiz kalan bu madde, yaşanan en önemli travmalardan biri olarak kabul edilmektedir. hükümet sistemi tarihinde yer almış ve bugüne kadar dokuz kez değiştirilmiştir. Madde, sınır ve kıyı güvenliği de dahil olmak üzere ilin güvenliğinden valinin sorumlu olduğunu belirtmektedir. Maddenin D fıkrası, valilerin kendi kolluk kuvvetlerinin yetersiz kaldığı durumlarda hızlı askeri müdahalede bulunmalarını sağlayacak şekilde değiştirilmiştir.
ADALET YÖNETİMİ
Adaletin idaresi, anayasaya göre devletin üç temel erkinden biri olan hükümetin yargı erkinin düzenlenmesidir. Adaletin adil, hukuka uygun, zamanında ve tarafsız, bağımsızlık ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak tecelli etmesini sağlamak öncelikli amacıdır. Bu alandaki yönetsel ilkeler, bu amacı güçlendiren yardımcı araçlardır. Yargı ilkelerinin idari ilkelere göre önceliği göz önüne alındığında, adli idarenin idari boyutu adli boyutun içine yerleştirilmiştir.
2000’li yıllarda AB’ye katılım sürecinde önemli bir konu haline gelen adalet idaresinin teşkilatı ve yönetimi, hem hukuk kuralları hem de teşkilat yapısı açısından dikkatleri üzerine çekerek Türkiye’nin kamu yönetimi reformlarında öncelikli bir konu haline gelmiştir.
Adalet yönetiminin temel bileşenleri, Adalet Bakanlığı ve mahkemelerden oluşan idari organ ile Hakimler ve Savcılar Kurulu (HSK) ve mahkemelerden oluşan yargı organıdır. Anayasal yargı yetkisinin özü, yargılama işlevini yerine getiren mahkeme sistemidir. Ancak, mahkeme sisteminin zamanında ve gereği gibi işlemesi ve yargılamaların bağımsız olarak yürütülmesi, öncelikle yeterli finansmana, yeterli sayıda ve nitelikte yargı görevlisine ve kamunun bu hizmete doğrudan ve kolay erişim mekanizmalarının kurulmasına bağlıdır. . Bütün bu ihtiyaçlar, devlet bütçesi ve yürütme organının görevlendirdiği görevli ve kurumlar aracılığıyla yerine getirilir.
Adalet yönetimine yön veren ilkeler, yargı işlevine ilişkin ilkeleri idari ilkelere göre önceler. “Her ülkede adaletin teşkilat ve yönetiminin bu ilkelerden esinlenmesi gereği ”ne göre bu ilkelerin başında yargı bağımsızlığı gelmektedir. Bunu sağlayacak tedbirlerden biri de “yargı organlarının hiçbir dış etki, teşvik ve baskı olmaksızın serbestçe görevlerini yapabilmelerine imkân sağlanması “dır. Adalet yönetimine rehberlik eden diğer ilkeler arasında tarafsızlık, verimlilik, şeffaflık, hesap verebilirlik ve erişilebilirlik yer alır.
Tarihsel Gelişim
adli ve akademik alanların tarihte iç içe olduğu ve örnek olarak Osmanlı Devleti’nin yönetiminde bilgi ve yargının birbirine bağlı olduğu anlatılmaktadır. Devletin en üst yönetim makamı olan kazaskerlik/kadı askerlik ve daha sonra şeyhülislamlık meṣihatmakamı, ilmiye sınıfından gelen müderrislerin yargıçlık mesleğine geçmeleriyle oluşmuştur. Şeyhülislamlık, fetva vermekle sınırlı olan bir makam iken zamanla yönetsel işlevleri artmış ve kazaskerlik gibi yargı işlevi olan bir makamın yerini almıştır. Bu süreçte şeyhülislamların Divan toplantılarına katılmasıyla birlikte tamamen yönetsel bir konuma gelmiştir. Sonuç olarak, geçmişte adli ve akademik alanlar birbirine daha yakınken günümüzde ise modern devletlerde adli alan yargı kuvvetine ait ve kendinden başka hiçbir alana ilişkili görülmemektedir.
Osmanlı Devleti’nde devletin modernleşmesi, dini esaslardan ziyade siyasi ve idari eşitliğe dayalı bir mahkeme sistemi kurmayı amaçlayan Tanzimat Fermanı ile başlamıştır. Bu durum, Müslümanlar için kurulmuş olan ve gayrimüslimlerin kullanamadığı mevcut şeriat mahkeme sisteminin tasfiyesine yol açmıştır. İdari reformlar, yerel şeyhlerin yetkilerinin yerini alacak muhtarlıkların ve kadıların yetkilerinin yerini alacak kaymakamlıkların kurulmasını içeriyordu.
Yargı sistemi de reforme edildi ve şeriat hukuku ile kadıların yargı yetkisi kısıtlandı. 1840 yılında bir Ceza Kanunu çıkarılmış ve taşrada cinayet ve hırsızlık gibi davalara bakmak üzere ceza mahkemeleri kurulmuştur. 1840 yılında ticaret mahkemeleri de kurulmuş ve 1850 yılında Ticaret Kanunu ile sistem resmiyet kazanmıştır. Mahkeme sistemi, yerel uyuşmazlıklar için İhtiyar Meclisi’ni, bölgesel davalar için Dava Meclisi’ni, temyizler için Temyiz ve Hukuk Meclisi’ni ve en üst düzeydeki davalar için Divan-ı Ahkam-ı Adliye’yi (bugünkü Yargıtay) içeriyordu.
Osmanlı Devleti’nin yargı reformuna yaklaşımı, yukarıdan aşağıya tüm sistemi ele almak yerine, en alt kademelerden başlayıp yukarı doğru ilerlemekti. Reformlar, dış ticarete ve sanayiye bağlı bir feodal monarşi olan Osmanlı İmparatorluğu’nun ekonomik ve siyasi ihtiyaçları tarafından yönlendirildi. Reformlar, iç inisiyatifin bir sonucu olmaktan çok, büyük ölçüde dış güçlerin baskısına bir yanıttı.
Adli Sistemin Örgütlenmesi
Adalet yönetiminin örgütlenmesinde, yargı işlevinin ve hizmetinin gereksinimleri ilk hareket noktasıdır. Kurumsal ana gövde mahkemeler sistemidir ve ikinci büyük gövde ceza ve tutuk evleridir. Adalet Bakanlığı bütçesinin büyük bir kısmı mahkemelere ve cezaevlerine harcanmaktadır. Bakanlığın geri kalan tüm yönetsel görevleri, bakanlık bütçesinde yüzde 8 düzeyinde sınırlı bir pay sahibidir ve genel yönetim bütçesinin yüzde 1,7’sini kullanmaktadır.
Yargısal Kuruluş
Yargı kolları, anayasa yargısı, uyuşmazlık yargısı, adli yargı, idari yargı ve askeri yargı olmak üzere beş parçadan oluşmaktadır. Ancak askeri yargı 2017 yılında ortadan kaldırılmıştır. Adli yargıda Yargıtay’ın bulunduğu hukuk ve ceza mahkemeleri örgütlenmesi bulunmaktadır. İdari yargıda ise en üstte Danıştay’ın yer aldığı idare ve vergi mahkemeleri bulunmaktadır. Yargı personeli sayısı, Avrupa Konseyi ülkelerine göre daha azdır ve yüzde 36’sı kadındır. Adalet yönetiminin büyük bölümü adli yargı alanındadır. Yargı çevresi üzerine kurulu olan Adalet Bakanlığı ve Hakimler ve Savcılar Kurulu, yönetsel boyutları biçimlendirir.
Hakimler ve Savcılar Kurulu, Türk yargı sisteminin bağımsızlığını ve yargıçların mesleki güvencesini sağlamakla görevli olan bir kuruldur. 1982 Anayasası’nın 159. maddesinde düzenlenen HSK, mahkemelerin kurulması, kaldırılması, yargı çevresinin belirlenmesi gibi kararları alır. Ayrıca, tüm hakim ve savcıların mesleğe kabulünden atama, nakletme, yükseltme, kadro dağıtma, disiplin cezası verme, görevden uzaklaştırma ve meslekten çıkarma dahil tüm personel kararları HSK’nın yetkisi altındadır. HSK, 13 üyeden oluşur ve başkanı adalet bakanıdır. Geri kalan üyeler, 4 yıl için seçilir ve üçü hukuk öğretim üyelerinden ve avukatlardan, geri kalan sekizi hâkimlik ve savcılık mesleği yapanlardan seçilir. HSK’nın görevleri, iki daire ve dairelerin üst kurulu olarak adlandırılan genel kurul tarafından yürütülürken, denetleme işleri teftiş kurulunca, bürokratik işler ise genel sekreterlik makamı tarafından yürütülür. HSK, Türk yargı sisteminde önemli bir role sahip olup yargıçların bağımsızlığını ve mesleki güvencesini sağlamaktadır.
HSK, Hakimler ve Savcılar Kurulu’nun kısaltmasıdır. HSK, mahkemelerin bağımsızlığı ve hakimlik teminatı esaslarına göre kurulmuştur. Mahkemelerin kuruluşu, kaldırılması, yargı çevresinin belirlenmesi, tüm hakim ve savcılar hakkında mesleğe kabul edilişten atama, nakletme, yükseltme, kadro dağıtma, disiplin cezası verme, görevden uzaklaştırma ve meslekten çıkarma dahil tüm personel kararları HSK yetkisindedir. HSK, hakim ve savcıları denetleme, inceleme, soruşturma yetkilerine de sahiptir.
HSK, 1982 Anayasası’nın 159. maddesi ile düzenlenmiştir ve bağımsızlık niteliği taşır. HSK, 13 asıl üyeden oluşur. Başkanı adalet bakanı ve bakanlığın önceden müsteşarı şimdi ise bakan yardımcısı doğal üyesidir. Bu iki kişi dışında kalanlar dört yıl için, üyelerden 4’ü cumhurbaşkanınca ve 7’si TBMM tarafından seçilir. Seçilerek atanan üyelerden üçü hukuk öğretim üyelerinden ve avukatlardan, geri kalan sekizi hâkimlik ve savcılık mesleği yapanlardan gelmektedir.
HSK’nın kuruluşundan, işleyişine ve üye seçimine ilişkin ilkeler Anayasada belirlenmiştir. HSK’nın bağımsızlık niteliği ve mahkemelerin bağımsızlığı ile hakimlik teminatı esaslarına uygun olarak faaliyet göstermesi gerekmektedir.
Yönetsel kuruluş
Türkiye’deki adli yargı sistemi hakkında bilgi verilmiştir. Adalet yönetimi, mahkemelerin kuruluşuyla başlar ve Hâkimler ve Savcılar Kurulu’nun onayı alınarak Adalet Bakanlığı tarafından belirlenen il merkezleri ve ilçelerde kurulur. Mahkemelerin işleyişi, yargı çevresi belirlenerek tamamlanır ve bu çevreler Adalet Bakanlığı’nın önerisi üzerine HSK tarafından belirlenir. Yönetsel olarak, ağır ceza mahkemelerinin kurulduğu yerler ve buralardaki cumhuriyet başsavcılıkları sistemin odağıdır. Ülke genelinde 150 adliye dairesi vardır ve yönetsel örgütlenme bu daireler temelinde izlenebilir. Mahkeme kuruluşu olan her il merkezi ve ilçede bir cumhuriyet başsavcılığı kurulur ve aynı yargı çevresinde yetkili olan bir adalet komisyonu kurulur. Başsavcılıklar, dikey ilişkiler kurmak için kullanılır ve her mahkeme ve başsavcılıkta birer Yazı İşleri Müdürlüğü vardır. Yargı çevrelerinde personel işlemleri dışında kalan idari ve mali yönetim, savcılık kurumuna verilmiştir.
Adliyeler ve Mülki İdare
Adalet yönetimi, mülki idarenin dışında olup, valinin yetkileri adalet kurumlarına müdahale etmeyi engellemektedir. Vali, kamu düzeni ve güvenliğini sağlamak için tüm kamu kurum ve kuruluşlarının araç-gereçlerinden ve personelinden yararlanabilir ancak adli kurumlar ve personel bu yetkiden muaf tutulmuştur. Adalet yönetimi ile mülki idare arasındaki ilişkiler, bazı hizmetlerin görülmesinde iş birliğine dayanmaktadır. Bu hizmetler, adli kolluk ve jandarma hizmetleriyle ilgilidir. Cezaevlerinin dış güvenliği, İçişleri Bakanlığı’na bağlı olan jandarma tarafından sağlanmaktadır. Adalet Bakanlığı, cezaevlerinin dış güvenliğini kendisi üstlenmek isterken, karşı taraf ise farklı kurumlarca yapılan işlerin denge-denetleme bakımından yararlı olduğunu savunmaktadır. Adli kolluk ise 2005 yılında devlet sistemine dahil olmuş ve ceza muhakemesi kanunuyla adli kolluk işleri ayrıca tanımlanmıştır. Adli kolluk, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bünyesinde çalışan güvenlik personelinden oluşmaktadır ve cumhuriyet savcılarının emri altında adli soruşturma işlemlerini yapmaktadırlar.
AKADEMİK YÖNETİM
Akademik yönetim, yüksek öğretim kurumları ve üniversitelerde bilgi alanının yönetimini ifade eder. Akademi ve üniversite kavramları Eski Yunan ve Orta Çağ’dan Latince kökenlidir. Ancak insanlık tarihi boyunca, Asya’da örneğin Konfüçyüsçü okullar, tasavvuf geleneği, gurukulam ve medrese gibi eğitim sistemleri de bulunmaktadır. Ancak günümüzde, akademi ve üniversite kavramları Avrupa kaynaklı olarak daha yaygın kullanılmaktadır.
Tarihsel Süreç
Osmanlı İmparatorluğu’nda eğitim sistemi, laik konulardan çok dini çalışmalara odaklanan İslami dini okullar olan mektep ve medreseden oluşuyordu. Bu sistem giderek demode hale geldi ve 18. yüzyılda Osmanlı ve Batı dünyasının değişen gerçekleriyle uyumsuz hale geldi. Bu sorunu çözmek için Osmanlı İmparatorluğu, mevcut eğitim sisteminin yanı sıra, 1773’te yeni Batı tarzı askeri okulların kurulmasını ve daha sonra 1838’de ilköğretim ile yeni eğitim arasındaki uçurumu kapatmak için rüşdiye okullarının kurulmasını içeren yeni bir eğitim sistemi kurdu..
Osmanlı İmparatorluğu ayrıca 1845’te zorunlu ve parasız ilköğretim, isteğe bağlı ve parasız orta öğretim, bir üniversite ve bir bilim akademisi kurulmasını öneren Meclis-i Maarif-i Muvakkat adlı geçici bir eğitim konseyi kurdu. Darülmuallim öğretmen okulu, öğretmen yetiştirmeyi medrese sisteminden ayırmak için 1847’de kurulmuştur. İlk lise olan Darülmaarif 1849’da, kısa bir süre sonra da Darülfünun Üniversitesi kuruldu. 1856’da, yeni sistemi denetlemek için kalıcı bir konsey olan Umuru Maarif Nezareti kuruldu.
Genel olarak Osmanlı İmparatorluğu, mevcut İslami eğitim sistemini korurken Batı tarzı kurumları bünyesinde barındıran yeni, paralel bir eğitim sistemi oluşturarak eğitim sistemindeki sorunları çözmeye çalıştı.
Osmanlı İmparatorluğu’nda eğitim sistemi, laik konuların üzerinde din eğitimine önem veren İslami eğitim ve öğretim merkezleri olan mektep ve medreselerden oluşuyordu. Ancak 18. yüzyıla gelindiğinde bu sistem modası geçmiş ve Osmanlı ve Batı dünyasının değişen gerçeklerine uygun olmamıştır. Sorun, mektep-medrese sistemini kaldırarak değil, onun yanında yeni bir sistem kurarak çözüldü. Hukuk alanında uygulanan reform yaklaşımı akademik yönetimde de uygulandı. İlmiye sınıfı ve medrese sistemi, Osmanlı İmparatorluğu’nun çöküşüne kadar varlığını sürdürmüş, ancak 20. yüzyılın başlarında gücü ve etkisi fiilen ortadan kaldırılmıştır. Bunların yerini Batı üniversite modeli aldı.
Eğitim alanında, bu yeni yöndeki ilk adım, 1773’te başlayan Batı tarzı askeri kolejlerin kurulmasıydı. İlk baştaki temel zorluk, bu kolejlere kaydolan öğrencilerin önceki eğitim seviyelerinden gerekli arka plan bilgisine sahip olmamasıydı. Bu sorunu çözmek için 1838’de rüşdiye mektepleri açıldı ve burada öğrenciler daha yüksek dereceli kolejlere geçmeden önce iki yıl eğitim göreceklerdi. 1845 yılında kurulan geçici bir eğitim şurası olan Meclis-i Maarif-i Muvakkat, ilk öğretimin zorunlu ve parasız, orta öğretimin ise isteğe bağlı ve parasız olmasını öngören bir kanun teklif etti. Ayrıca bir Darülfünun (üniversite) ve Encümen-i Daniş (bilim akademisi) kurulmasını önerdi. Yeni okullardan biri de 1847 yılında öğretmen yetiştirmek üzere kurulan ve bu işlevi medrese sisteminden ayıran Darülmuallim’dir. 1849 yılında rüşdiye’de eğitim verecek olan ilk mektep (Darülmaarif) açılmış ve Darülfünun faaliyetlerine başlamıştır. Tüm unsurlarıyla eksiksiz bir şekilde oluşturulmuş olan bu yeni sistemin yönetimi, 1856 yılında Meclis Daim-i Maarif-i Umumiye’nin on yıl önce kurulan Umuru Maarif Nezareti’ne katılmasıyla resmiyet kazanmıştır. İlmiye sınıfı yeni sistemin dışında kalmış ancak zamanla kademeli bir geçiş gerçekleşmiştir.
Türkiye’deki eğitim sistemi ve üniversitelerin bakanlık ile ilişkisi ele alınmaktadır. Milli Eğitim Bakanlığı, ülkenin genelindeki eğitim görevlerini yerine getirmektedir ve yükseköğretimde de üniversiteler dışındaki kurumlarla doğrudan yönetici olarak etki alanına sahiptir. Üniversitelerde ise bakanlık, 1960 yılına kadar idari vesayet makamıydı. Ancak, 1961 Anayasası ile üniversitelerin bilimsel ve yönetsel özerklikleri kendilerince oluşturulan Üniversitelerarası Kurul’un eşgüdümünde yürütmeleri hüküm altına alınmıştır. Ancak 1971 yılında yapılan anayasa değişikliği ile üniversitelerin devletin gözetimi ve denetimi altında olduğu belirtilmiş ve 1973 yılında çıkarılan 1750 sayılı yasayla üniversiteler üzerinde yönetsel denetim başbakanlığa kaydırılmıştır. Bu dönemde üç kurul oluşturulmuştur: Yüksek Öğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul ve Üniversite Denetleme Kurulu.
1981 yılında kabul edilen Yükseköğretim Kanunu ile Milli Eğitim Bakanlığı’nın yükseköğretim alanındaki yetkileri sona ermiş ve Yükseköğretim Kurulu (YÖK) oluşturulmuştur. YÖK, üniversitelerin genel yönetimi ve denetiminden sorumludur ve üyeleri üniversiteler, bakanlar kurulu ve cumhurbaşkanı tarafından seçilip atanır. Üniversitelerarası Kurul ise akademik yönetim alanının akademik mesleki organıdır ve üniversitelerin bilimsel özerkliğine saygı duyar. Devlet üniversiteleri kamu tüzelkişiliğine sahip, bilimsel özerkliğe sahip kamu kurumlarıdır ve mali bakımdan merkezi yönetim bütçesi içinde ve özel bütçelidirler. Milli Eğitim Bakanlığı ise artık üniversiteler üzerinde yönetsel denetim hakkına sahip değildir ve yalnızca belirli konularda işbirliği ya da eşgüdüm ilişkisi kurulacak bir adrestir.
YÖK (Yükseköğretim Kurulu), Türkiye’deki yükseköğretim sistemini düzenlemek ve koordine etmekten sorumlu bir devlet kurumudur. 1981 yılında beş farklı yükseköğretim kurumunun tek bir yapı altında birleştirilmesi ile kurulmuştur. Bu birleşmenin amacı, eğitim sistemini standardize etmek ve Türkiye’deki üniversiteler için daha merkezi bir yönetim sistemi oluşturmaktı.
YÖK, yükseköğretim kurumlarının faaliyetlerini düzenleme ve yönlendirme konusunda özerkliğe ve tüzel kişiliğe sahiptir. Bağlı ortaklığı olan Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi (ÖSYM) aracılığıyla üniversitelere giriş koşullarının belirlenmesinden ve giriş sınavlarının uygulanmasından sorumludur. Ayrıca üniversitelerin ve akademik personelin performansını izler ve değerlendirir, akademik programları ve müfredatları onaylar.
YÖK, tamamı Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı tarafından atanan 21 üyeli bir karar alma organına sahiptir. 14 üye doğrudan Cumhurbaşkanı tarafından atanır, kalan yedi üye ise Yükseköğretim Kurulu (ÜAK) tarafından seçilir. Başkanın atadığı kişiler akademik, profesyonel veya idari geçmişe sahip olabilir. Seçilen üyeler akademik personel arasından seçilir. Kurulun bileşimi, YÖK’ün tamamen bağımsız olmadığını, ancak Cumhurbaşkanlığı’nın hiyerarşik etkisine tabi olduğunu göstermektedir.
YÖK (Yükseköğretim Kurulu), Türkiye’deki yükseköğretim sistemini düzenlemek ve koordine etmekten sorumlu bir devlet kurumudur. 1981 yılında beş farklı yükseköğretim kurumunun tek bir yapı altında birleştirilmesi ile kurulmuştur. Bu birleşmenin amacı, eğitim sistemini standardize etmek ve Türkiye’deki üniversiteler için daha merkezi bir yönetim sistemi oluşturmaktı.
YÖK, yükseköğretim kurumlarının faaliyetlerini düzenleme ve yönlendirme konusunda özerkliğe ve tüzel kişiliğe sahiptir. Bağlı ortaklığı olan Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi (ÖSYM) aracılığıyla üniversitelere giriş koşullarının belirlenmesinden ve giriş sınavlarının uygulanmasından sorumludur. Ayrıca üniversitelerin ve akademik personelin performansını izler ve değerlendirir, akademik programları ve müfredatları onaylar.
YÖK, tamamı Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı tarafından atanan 21 üyeli bir karar alma organına sahiptir. 14 üye doğrudan Cumhurbaşkanı tarafından atanır, kalan yedi üye ise Yükseköğretim Kurulu (ÜAK) tarafından seçilir. Başkanın atadığı kişiler akademik, profesyonel veya idari geçmişe sahip olabilir. Seçilen üyeler akademik personel arasından seçilir. Kurulun bileşimi, YÖK’ün tamamen bağımsız olmadığını, ancak Cumhurbaşkanlığı’nın hiyerarşik etkisine tabi olduğunu göstermektedir.
Yükseköğretim Kurulu (YÖK) Türkiye’de yükseköğretim sisteminin yönetiminden sorumlu olan bir kamu kurumudur. YÖK, özerk üniversitelerin denetimini yapmak için Yükseköğretim Denetleme Kurulu’nu kurmuştur. Yükseköğretim Denetleme Kurulu, üniversitelerin eğitim-öğretim ve diğer faaliyetlerini denetleme ve YÖK Başkanı tarafından istenen soruşturmaları yapma yetkisine sahiptir.
Ölçme Seçme ve Yerleştirme Merkezi (ÖSYM) ise Türkiye’de yükseköğretim kurumlarına kabul edilecek öğrencilerin belirlenmesi ile ilgili olarak görev yapmaktadır. ÖSYM, kamu tüzelkişiliğine sahip, idari ve mali bakımdan özerk, özel bütçeli, YÖK’ün ilgili kuruluşu olan bir kamu kurumudur. ÖSYM Başkanı, YÖK’ün önerdiği üç aday içinden cumhurbaşkanı tarafından seçilerek atanır. ÖSYM’nin başkan yardımcıları ise başkan tarafından seçilir. Yönetim kurulu, bu dört kişiye ek olarak, YÖK yürütme kurulundan, Eğitim Bakanlığı’ndan, cumhurbaşkanlığı bürokratlarından ve YÖK’ün devlet üniversitelerinden seçeceği bir profesörden oluşur.
YÖK, herhangi bir kamu idaresine bağlı ya da ilgili olmadan, tüzel kişiliğe ve özel bütçeye sahip bir kamu kurumudur. YÖK’ün denetimi, tüm kamu kurumları üzerinde denetim yetkisine sahip olan Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu tarafından yapılabilir. Ayrıca YÖK, mali açıdan da Sayıştay denetimine bağlıdır. YÖK, özerk bir kurum olmasına rağmen, özerk üniversitelerin denetimi gibi belirli görevleri için Yükseköğretim Denetleme Kurulu’nu kullanmaktadır.
Merkezi Akademik Kuruluş
Yükseköğretim sisteminde akademik işlerin örgütlenmesi ile yönetsel işlerin örgütlenmesinin ayrılması gerekliliği, Üniversitelerarası Kurul Başkanlığı’nın (ÜAK) rolü ve önemi, ÜAK’ın yapılanmasındaki sorunlar ve ÜAK’ın akademik kuruluşa ilişkin konularda karar vermesi gerektiği vurgulanmaktadır.
Yükseköğretim sisteminde, akademik işlerin örgütlenmesi ile yönetsel işlerin örgütlenmesi birbirinden ayrılması zordur. Ancak, saf akademik hedefleri gerçekleştirmek için öngörülmüş birim ve makamların, yükseköğretim sistemi yönetiminden sorumlu birimlerden ayrı olarak görülmesi gereklidir. Aksi halde, akademik hedefler yönetsel hedeflerin kurbanı olabilir.
ÜAK, yükseköğretim sistemindeki bilimsel-akademik zincirin merkezi üst kurumudur. ÜAK’ın, üniversitelerdeki senatolar, fakültelerdeki fakülte kurulları ve bölümler ile anabilim dalları ve bilim dalları gibi alt kademeleri vardır. ÜAK, 1946’da Eğitim Bakanlığı’ndan ayrı bir örgütlenmeye sahip olan yükseköğretim kurumları için oluşturulmuştur. Başlangıçta, ÜAK her üniversitenin rektörleri ve dekanlarından oluşuyordu. Ancak, 1974 yılında ÜAK, yükseköğretim sisteminin genel yöneticisi haline gelmiştir. 1981 yılında ise YÖK’ün kurulmasıyla birlikte, ÜAK üniversiteler-üstü akademik bir organa dönüşmüştür.
ÜAK’ın önemi, yükseköğretim dünyasının yönetsel değil, akademik kuruluşuna ilişkin konuları karara bağlamasıdır. ÜAK’ın akademik işlevleri yalnızca bilimsel bilgi üretimi ve aktarımı koşulları ve mekanizmalarının üzerinde yoğunlaşması gerekmektedir. ÜAK, akademik alanın varoluş nedeni olan özel işlevin garantörü olmak durumundadır.
Ancak, ÜAK’ın yapılanması, varlık nedeninin gerektirdiği yapılanmadan uzaktır. YÖK anayasal statüdeyken, ÜAK kanun düzeyinde bir dayanağa sahiptir. ÜAK, fakültelerin bilim dalı, anabilim dalı ve bölümler dünyasıyla ilişkisiz iken, rektörlük ve dekanlık kademesiyle ilişkilidir. Bu yapı, akademik bilimsel olarak ÜAK’ın yapısının akademik işlevleri yeterince yerine getiremediği iddiası yanı sıra, ÜAK’ın YÖK tarafından etkisizleştirildiği de iddia edilmektedir. YÖK’ün kurulmasıyla birlikte ÜAK’ın üniversitelerarası yapısından çıkarak üniversitelerüstü bir yapıya dönüştürüldüğü ve bu nedenle ÜAK’ın etkisizleştirildiği savunulmaktadır. Ayrıca, YÖK’ün karar alma süreçlerinde ÜAK’ın fikirleri ve görüşleri göz ardı edildiği ve YÖK’ün aldığı kararların akademik değil siyasi kaygılarla alındığı iddia edilmektedir. Bu nedenle ÜAK’ın yalnızca bir formalite haline geldiği ve karar alma süreçlerinde etkisiz kaldığı düşünülmektedir.
Sonuç olarak, yükseköğretim sisteminde akademik işlerin örgütlenmesi ve yönetimi ayrılmakta zorluklar yaşanmaktadır. ÜAK gibi kurumlar, akademik işlevlerin yalnızca bilimsel bilgi üretimi ve aktarımı koşulları ve buna ait mekanizmaların üzerinde yoğunlaşması gereken kurumlar olarak görülmelidir. Ancak, ÜAK’ın yapısının akademik işlevleri yeterince yerine getiremediği ve YÖK tarafından etkisizleştirildiği iddiaları bulunmaktadır. Bu nedenle, yükseköğretim sisteminde akademik işlerin örgütlenmesi ve yönetimi konusunda daha etkili ve işlevsel kurumsal yapıların oluşturulması gerektiği düşünülmektedir.
Üniversitelerin Akademik Yapısı
Yükseköğretim sistemi, üniversitelerin akademik kuruluşunu düzenleyen bir yönetmelik ile belirlenmiştir. Bu yönetmelik, üniversitelerin akademik yönden teşkilatlanması, işleyişi, görevleri, yetkileri ve sorumlulukları ile ilgili alt birimlerin üst birimlerle olan ilişkilerini düzenlemektedir.
Akademik boyutta en üst kuruluş Üniversitelerarası Kurul (ÜAK) olmak üzere, üniversitelerde beş kademeli bir yapı bulunmaktadır. Bu yapıda yukarıdan aşağıya doğru üniversitede Senato, fakültelerde Fakülte Kurulu, bölümler, anabilim dalları ve bilim dalları sıralanmaktadır. Bu yapılanmada bilimsel bölünüşler anlamına gelen ve fakültelerin bünyesinde oluşturulan bölüm-anabilim dalı-bilim dalı yapılanması temel oluşturmaktadır.
Akademik alanda çalışan tüm öğretim üyeleri, kadrolarıyla bu yapıya yerleşmiş olarak çalışırlar. Ancak yönetmelik, Üniversitelerarası Kurul (ÜAK) ile akademik üretim haneler olan bölüm ve anabilim dalları arasında herhangi bir ilişki kurmamıştır. Üniversitelerin rektör, senato, üniversite yönetim kurulu, fakültelerin dekan, fakülte kurulu ve fakülte yönetim kurulu birimlerini, aralarında akademik ve yönetsel işlev ayırımı yapmadan yasadaki gibi sıralamıştır.
Bu yapılanmada, ilk kademede “senato”nun, ikinci kademede “fakülte kurulunun öne çıkarılması ve bunların kendi aralarında, bunlarla ÜAK arasındaki ilişkilerin neler olduğunun tanımlanması gerekirdi. Ancak yönetmelik bu hususlara açıklık getirmemiştir.
Akademik kademelenmenin kurumları yukarıdan aşağıya şöyle sıralanır:
- Senato: Üniversitedeki dekanlar, her fakülteden birer temsilci öğretim üyesi ve bağlı müdürlerinden oluşur. Üst kademede yer alan organ olarak ilgili kararları almak ve düzenleyici metinleri kabul etmek yetkilerine ek olarak, Üniversite Yönetim Kurulu’na 3 üye göndermesiyle öne çıkar.
- Fakülte Kurulu: Fakültenin akademik birimleri olan bölüm başkanlarıyla unvan gruplarının temsilcileri olarak üç profesör, iki doçent, iki doktor üyesinden oluşur. Yine senato gibi iki yılda bir toplanmakta ve fakültenin tüm akademik işlerini yürütmektedir. Bölüm: Fakülte bünyesinde yer alan ve belirli bir alanda çalışan öğretim üyelerinin oluşturduğu birimdir. Bölüm başkanı, fakülte yönetim kurulu tarafından atanan bir öğretim üyesidir. Anabilim Dalı: Bölümün alt birimleri olan ve belirli bir disiplinde çalışan öğretim üyelerinden oluşur. Anabilim dalı başkanı, bölüm başkanının atamasıyla belirlenir. Bilim Dalı: Anabilim dalının alt birimleri olan ve belirli bir konuda çalışan öğretim üyelerinden oluşur.
- Üniversitelerin yönetim kademesi ise şu şekildedir:
- Rektörlük: Üniversitenin en üst yönetim kademesidir ve rektör, senato tarafından üç yıl için seçilir. Senato: Yukarıda belirtildiği gibi, üniversitedeki tüm dekanlar, birer temsilci öğretim üyesi ve bağlı müdürlerinden oluşur. Üniversite Yönetim Kurulu: Rektör, senato tarafından seçilen 6 öğretim üyesi ve bir idari personelden oluşur.
- Fakültelerin yönetim kademesi ise şu şekildedir:
- Dekanlık: Fakültelerin en üst yönetim kademesidir ve dekan, fakülte kurulu tarafından üç yıl için seçilir. Fakülte Kurulu: Yukarıda belirtildiği gibi, fakültenin akademik birimleri olan bölüm başkanları ve unvan gruplarının temsilcilerinden oluşur. Fakülte Yönetim Kurulu: Dekan, fakülte kurulunun seçtiği 6 öğretim üyesi ve bir idari personelden oluşur.
- Bu şekildeki bir yapılanma, üniversitelerde akademik ve yönetimsel işlevlerin ayrılmadığı bir yapıyı ortaya koymaktadır. Bu nedenle, üniversitelerde akademik işlevlerin daha öne çıkarıldığı bir yapılanmanın oluşturulması gerekmektedir. Bunun için yönetmeliklerde gerekli değişiklikler yapılmalı ve akademik yapılanmaların işleyişi ve ilişkileri daha net bir şekilde belirlenmelidir.
Üniversiteler ve Mülki İdare
Akademik yönetim alanında, ildeki üniversiteler ile valilik ve kaymakamlık kurumları arasında yalnızca genel güvenlikle ilgili bir yönetsel ilişki vardır. Akademik kurumlar, valinin sadece devlet ve memleket emniyeti ile iş hayatının düzenlenmesi bakımından gözetim ve denetimi altındadır. Üniversitelerin güvenlik hizmetleri devletçe sağlanır ve mülki idare ile işbirliği yapılır. Bu konu Anayasa’da da yer almaktadır.
BEŞİNCİ BÖLÜM
Mülki Yönetim
Mülki sözcüğü Arapça kökenlidir ve “ülke ile ilgili” anlamına gelir. Mülki idare, devletin toprak üzerinde örgütlenişini ve genel yönetim işlevini anlatır. Mülki idare, merkezi yönetime dahil olmakla birlikte, başkentteki merkez örgütü değil, ülke topraklarına yayılmış olan taşra örgütlenmesinin yönetimidir. Mülki idare, devletin topraklarını yönetmede askeri, adli ve akademik olmayan genel yönetsel işlerden sorumludur. Somut örnekleri arasında güvenlik, eğitim, sağlık ve din hizmetlerinin karakol, okul, hastane ve cami gibi kurumlarının tüm ülkeye yayılmış olması yer almaktadır.
GENEL ÖZELLİKLER
Türkiye, merkezi hükümet sistemine sahip üniter bir devlettir. İdari organizasyonu, bölgesel organizasyon ve idari ademi merkeziyetçilik ilkelerine dayanmaktadır. Ülke, her biri merkezi hükümet tarafından atanan bir vali tarafından yönetilen 81 ile bölünmüştür.
İller ayrıca, her biri merkezi hükümet tarafından atanan bir kaymakam tarafından yönetilen ilçelere ayrılmıştır. İlçeler ayrıca, atık toplama, su temini ve ulaşım gibi temel kamu hizmetlerini sağlamaktan sorumlu olan belediyelere ayrılmıştır. Belediyeler, belediyenin büyüklüğüne ve nüfusuna göre büyükşehir belediyesi veya ilçe belediyesi olabilir.
Türkiye’de merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin yanı sıra, bölgesel kalkınma politika ve programlarının uygulanmasından sorumlu olan kalkınma ajansları ve il özel idareleri gibi bir dizi özel idari birim de bulunmaktadır.
Genel olarak, Türkiye’nin idari teşkilatı hiyerarşiktir ve merkezi hükümet hükümetin her kademesinde nihai yetkiye sahiptir. Bununla birlikte, yerel yönetimlerin kamu hizmetlerinin sağlanmasında ve yerel işlerin yönetiminde önemli ölçüde özerkliğe sahip olmasıyla birlikte, önemli ölçüde idari yerelleşme de vardır.
YÖNETSEL BÖLÜNÜŞ VE KADEMELENME
Türkiye’deki yönetsel bölünüşün anayasal ve yasal düzenlemeleri incelenmiştir. Metinde 1921 ve 1924 anayasalarıyla başlayan, 1961 ve 1982 anayasalarıyla devam eden süreçte yönetsel bölünüşün nasıl belirlendiği anlatılmıştır. 1982 Anayasası’na göre Türkiye’deki yönetsel bölünüş “il esası”na dayalıdır ve bu bölünüşte kademelenme yasa ile düzenlenmiştir. İllerin alt kademeleri yasayla belirlenirken, kamu hizmetlerinin verimli ve uyumlu bir şekilde yürütülmesi için birden fazla il içeren merkezi idare teşkilatı da kurulabilir. Yönetsel bölünüş ve kademelenme sürekli olarak değişen sosyoekonomik ve siyasal-yönetsel dinamiklerin etkisi altında olan bir konudur ve anayasa bu değişimlere uyum sağlamak için il altı kademelerin belirlenmesini yasaya bırakmıştır.
İl (Vilayet) Kademesi
“Eyalet” ve “vilayet” terimlerinin kökleri Arapça’da “yönetmek, zorla bir şeye tutunmak” anlamına gelen “valiya” ve Türkçe’de “yer, vatan, ikametgah, ülke” anlamına gelen “il” kelimesinden gelmektedir. .” Bugün, “eyalet”in “bölge”, “vilayet”in de “vilayet” anlamına geldiği yaygın olarak anlaşılmakta olup, birincisi geniş bir coğrafi ölçekte bir ulusal devlette kurulmuş en yüksek siyasi-idari düzey, ikincisi ise daha dar bir siyasî mertebedir. Coğrafi ölçekli idari birim. Ancak kelimelerin bu anlamları her tarihsel dönem ve mekânda her zaman bugün algılandığı gibi olmamıştır. Bu nedenle, bu terimler kullanılırken mevcut zaman ve mekân bağlamına dikkat edilmelidir. Osmanlı İmparatorluğu’nun geleneksel teşkilatı beylerbeyliği/beylik ve sancakbeyliği/sancak sistemine dayanıyordu. Beylerbeyliği terimi, 1590’dan sonra tımarların doğrudan sancaklar aracılığıyla kontrol edildiği tımar sisteminin bozulmasıyla “eylet” olarak değiştirildi. Üniter bir idari ve mali birimden çok askeri bir idari birim olan Beylerbeyliği’nin yerini, “kuşgözü”nün daha güçlü idari ve mali yetkileri. 1600 yılında “eyâlet” kelimesinin ortadan kalkıp yerine “vilayet” kelimesinin gelmesi, 1864 yılındaki yarı-sömürgeleşme döneminin ortalarına denk gelmektedir. Fransa’da “göz”den “eyalet”e geçiş gibi daha büyük bir ölçekten daha küçük bir ölçeğe geçiş. Aksine, 1864 Nizamnamesi’nden doğan vilayetler, Tuna Vilayeti’nde (bugünkü Bulgaristan) olduğu gibi, bazen eski eyaletlerden daha geniştir. Yeni sınırlara sahip yeni özerk vilayet sisteminin ortaya çıkışı, Osmanlı İmparatorluğu’nun dış baskı altında bir piyasa sistemine geçiş ve parçalanma dinamiklerine bakılarak anlaşılabilir.
Osmanlı Devleti’nin dağıldığı 1920’de Misak-1 Milli (bugünkü Türkiye’nin büyük bölümü) sınırları içinde 15 vilayet, 53 liva, 302 kaza ve 679 nahiyeden oluşan dört kademeli bir idari hiyerarşi vardı. Osmanlı meclisi tarafından Cumhuriyet kurulmadan önce Meclis Hükümeti bu yapıya müdahale ederek livaları ortadan kaldırmış ve vilayet ve livaları “vilayet” adı altında düzenleyerek 74 vilayet kurmuştur. 1926’da 11’i tasfiye edilmiş, vilayet sayısı uzun yıllar 63’e çıkarılmıştır. Misak-1 Milli sınırları içinde 302 olan kaza sayısı 1945 yılından itibaren ilçe olarak sürekli bir yükseliş trendi göstermiştir. Düşüş trendi, bugün tamamen kaybolan “bucak” şeklindedir. Misak-1 Milli sınırları içerisinde erken dönemde kaldırılan 15 “geniş vilayet”in önemi, Cumhuriyet dönemi boyunca bu yapının daha üst bir idari kademe, yani bölge idaresi oluşturma önerilerini esinlemesinde yatmaktadır.
Bugün “il” ve “ilçe” ayrımına göre kurulan toplam il sayısı 81’dir.
İlçe (Kaza) Kademesi
İlçe, daha önceki adlandırmayla kaza, yönetim kademelenmesinin ikinci basamağıdır. İlçe terimi anayasal dile, 1945 yılında yapılan Türkçeleştirme amaçlı anayasa değişikliği sonunda girmiştir. Bu değişiklik 1952 yılında yürürlükten kaldırılmakla birlikte, 1949 yılında çıkarılan II İdaresi Kanunu’nun 1945’teki terim setini kullanmış olması, kaza sözcüğünün düşmesini ve “ilçe” sözcüğünün yönetim diline yerleşmesini sağlamıştır.
Kaza “yargı, yargılama işlevi” ve “kadılık, kadının görev yeri” anlamına gelen Arapça bir sözcüktür. Osmanlı Devleti’nin İslami yönetim geleneğinden gelen bu adlandırma, 1839 Tanzimat kararlarıyla birlikte dinsel yargılamanın yerini laik yargılamaya bırakmasından başlayarak nitelik değiştirmiştir. “Kaza” sözcüğünün yönetsel birimlerden birini ifade etmek üzere ilk kullanılışı, nahiye gibi, 1842 yılına rastlar. Başlangıçta “kaza müdürü” tarafından yönetilen bu birim, 1867 yılından sonra kaymakam adlı yöneticiler eliyle çalıştırılmıştır. Kaza, anayasal dile yönetsel kademe olarak 1876 Anayasası’nda girmiş ve hem 1921 hem 1924 anayasalarında yer almıştır.
İlçe ise, Türkçe “il” ile küçültme ilçe” birleşiminden doğmuştur; “ilin daha ufak nitelikli bir yönetim bölgesi” anlamına gelmektedir. Yönetsel olarak ilçe, bir ilin parçası ve birden fazla köy ve kent (belediye) yerleşmesinden oluşan bir yerleşmeler topluluğunun genel yönetiminin gerçekleştirildiği yönetsel coğrafi birim olarak tanımlanabilir.
İlçe kademesi, 1960’lı yıllarda yönetim sisteminin belkemiği olarak görülmeye başlanmıştır. Bu tarihlerde Birleşmiş Milletler yönlendirmesinde yürütülen “Toplum Kalkınması Projesi”, ilçeyi kalkınmanın odak noktası saymış, bu çalışmalar ilçelerin yalnızca mülki kademe değil, yerel yönetim birimi haline getirilmesi önerilerine zemin oluşturmuştur. Öneriler yalnızca illerde kurulabilen il özel idaresinin ayrıca ilçelerde “ilçe özel idaresi” olarak kurulması biçiminde somutlaşmış, ilçelerdeki kaymakamlıkların köy ve belediye temsilcilerinin yer alacağı bir yerel meclisle bütünleştirilmesi istenmiştir. İlçe özel idaresi önerileri uygulamaya girmemiş, ilçenin mülki kademe olma konumunda herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Bununla birlikte, 1980’li yıllardan başlayarak, “Köylere Hizmet Götürme Birliği” adı altında kurulan yerel yönetim birlikleri, ilçe özel idaresi önerilerinin kırık bir yansıması gibi yükselmiş ve yaygınlaşmıştır.
Bucak (Nahiye) Kademesi
Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet dönemlerinde kullanılan bir yönetim kademelenmesidir. İlk kez Tanzimat sonrasında 1842 yılında ortaya çıkan bucak, yönetim yapısında varlık gösteren üçüncü bir kademe olarak tanımlanmıştır. Bucak, bir veya birkaç köyden veya doğrudan bir kasabadan oluşan, tüzel kişilik sahibi ve aynı zamanda mülki yönetim kademesi olarak tanımlanmıştır.
Bucak, nahiye adı verilen birimlerin altında yer almaktadır. 1921 Anayasası’nda nahiye adı verilen bu birimler, bir veya birkaç köyden veya doğrudan bir kasabadan oluşan, tüzel kişilik sahibi ve aynı zamanda mülki yönetim kademesi olarak tanımlanmıştır. Bucaklar, 1929 yılında çıkan II İdaresi Kanunu ile kurumlaşmıştır.
Bucaklar, Cumhuriyet döneminde sık sık tartışma konusu olmuştur. 1960’lı yıllara kadar bucaklar, ilçeleşmeye hazırlık birimi olarak görülmüş ve yönetim kademelerinde gereksiz bulunmuştur. Ancakbucaklar, yerel temsilcilere yer açan bir düzenleme ile ilçelerden önce gelen bir kademe olarak da tanımlanmıştır.
Bucaklar, 2012 yılında 14 yeni büyükşehir belediyesinin kurulması ile birlikte kaldırılmıştır. Bucak konumundaki yerleşmelerden bazıları ilçe yapılarak ortadan kaldırılmış, bazıları ise köy gruplarının belirlenmesinde kullanılan kâğıt üstündeki unvan haline gelmiştir.
YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİ
1876 Osmanlı Devleti Anayasası taşranın yönetiminde iki esasa yer verdi: biri Tevsii Mezuniyet (geniş yetki) ve diğeri Tefrik-i Vezaif (görevler ayrılığı) idi. Bu iki esas Teşkili Vilayat Kanunu ile ayrıntılı olarak düzenlenecek, ancak 1878 yılı başlarında TBMM’nin kapatılması nedeniyle yürürlüğe girememiştir.
Osmanlı Devleti’nin son elli yılında bu konuda oluşturulan siyasi tartışmaların taraflarından biri olan Şehzade Sabahattin’e göre taşranın yönetimine ilişkin bu iki ilke, yönetimde yerinden yönetim ilkesini tanımlamaktadır. Ona göre ilke yerel yönetimdi ve “görevler ayrılığı” ve “geniş yetki” terimleri bu ilkeyi anlatıyor. Kafasındaki modelin uygulanmasını, görevlerin il meclisi aracılığıyla belirlenmesini ve valilerin kendilerine verilen geniş yetkilerle bu yapıyla bütünleşmesini önerdi. Taşrada iki ayrı idari yapının oluşturulmasına karşı çıktı.
Ancak bu görüşe karşı çıkanlar terimleri ters yönde tanımlamışlardır. 1910 yılından itibaren Tevsii Mezuniyet merkezi yönetimin taşradaki uzantısı olarak kabul edilmiş, Tefrik-i Vezaif yerel yönetim ilkesi olarak tanımlanmıştır. Bu görüşün arkasında yatan sebep, Osmanlı İmparatorluğu’nun parçalanma sürecindeki gerçekliğinden kaynaklanmaktadır. Girit’in kaybedilmesi örneğinde olduğu gibi, ülke topraklarında özerklik ve bölünme olasılığı nedeniyle taşrada yerel yönetim sisteminin kurulmasını büyük bir tehlike olarak gören bu görüşün en önde gelen savunucusu Hüseyin Yalçın’dı.
1913 yılında “İdare-i Umumiyei Vilayat Muvakkat [Geçici] Kanunu” (İl Umumi İdaresi Geçici Kanunu) adıyla iki bölüme ayrılan bir kanun çıkarıldı. “Geniş yetki” ilkesine dayanan birinci bölüm, taşra (mülki) idaresini, “görevler ayrılığı” ilkesine dayanan ikinci bölüm ise yerel (mahalli) idare yapısını içermektedir.
IL YÖNETİMİNİN YAPISI
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’na göre illerin yönetimi, merkezi yönetim örgütlenmesinin “il” ve “ilçe” parçalanyla, il ve ilçelerde kurulu bulunan “idare heyeti” yapılarından oluşmaktadır.
Valilik
Türkiye’nin kuruluşu açısından iller, merkezi yönetimin topraktaki bir uzantısı olarak devletin tüzel kişiliğinin bir parçasıdır. Bu, bakanlıklar, ordu veya mahkemeler gibi valiliklerin, devletin tüzel kişiliğinden ayrı bir tüzel kişiliği olmadığı anlamına gelir. Valilik kurumu, devlet iradesinin oluşmasını sağlama sürecinde merkezi yönetimin “temsilcisi” konumundadır ve devlet iradesinin oluşma sürecine katılmazlar. Diğer bir deyişle, merkezi yönetimin merkez teşkilatı devletin tüzel kişiliğinin işlevsel bir parçası iken, valilik kurumu onun temsilcisidir.
Valilerin atanması, İl İdaresi Kanunu ve 3 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile belirlenmekte olup, zaman içinde dört farklı şekilde uygulanmıştır.
İlk dönemde 1929-30 yılları arasında devletçi politikaların öne çıktığı ve CHP’nin tek parti olarak iktidarda olduğu dönemde vali ve kaymakam atamaları cumhurbaşkanı ile Bakanlar Kurulu arasında paylaştırılmıştır. Valiler, İçişleri Bakanlığının teklifi ve Bakanlar Kurulu kararı ile, kaymakamlar ise İçişleri Bakanlığının teklifi ve Cumhurbaşkanı kararı ile atanır. 20 valinin atanması için Bakanlar Kurulu bulunmazken, İçişleri Bakanlığı kaymakamların atanmasını Cumhurbaşkanı’na teklif ediyor. Mülki idare teşkilatında cumhurbaşkanı ile hükümet arasında işbölümüne dayalı bir denge kurulmuştur.
1949’da İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra Demokrat Parti’nin iktidara gelmesiyle karakterize edilen ikinci dönem, vali atamalarına cumhurbaşkanını da ekledi. Kaymakam atamalarında İçişleri Bakanlığı’nın önerisi yerine, bakan onayına, Bakanlar Kurulu kararına ve onayına tabi olan “İçişleri Müdürleri Teklifi” getirildi. başkanın Kaymakam atama yetkisi, 1949’da değişen siyasi iktidar döneminde siyasi partiler arasında yoğun tartışmalara konu oldu.
Üçüncü dönem, 1981, siyasal iktidarın çoğulculuğunun tasfiye edildiği 12 Eylül darbesi dönemiydi. Bu dönemde valilerin atanmasında sadece Bakanlar Kurulu kararı dikkate alınırken, kaymakamlar ise Bakan, Başbakan ve Cumhurbaşkanı’nın imzaladığı ortak kararname ile atanıyordu.
Son olarak 2018 yılından bu yana içinde bulunduğumuz dönemde, valiler Cumhurbaşkanı kararı ile, kaymakamlar ise İçişleri Bakanlığı’nın önerisi ve Cumhurbaşkanı onayı ile atanmaktadır.
Atama koşulları açısından ise 2018 yılından itibaren valilik hem kamudan hem de özel sektörden beslenebilecek bir konuma geldi. Valiliğe atanacakların kamu hizmeti yapma şartı kaldırıldı. Vali olarak atanmak için kamuda veya özel sektörde beş yıl çalışmış olmak yeterlidir. Öğrenim şartları bakımından, meslek mensuplarının özel kanunu olan 1700 sayılı Kanun’daki mezuniyet şartı ortadan kalktığından, dört yıllık bir üniversiteden mezun olan herkes vali olarak atanabilir.
Valilik uzun yıllar siyasi ve hukuk mezunları ile doldu. Asıl kaynak Siyasal Bilgiler Fakültesi mezunlarıydı ama günümüzde farklı fakülte mezunları da valiliğe atanıyor.
Kaymakamlık
Kaymakam, ilçe genel idaresinin başı ve mercii olarak çalışan bir yürütme vasıtasıdır. Vali gibi kaymakamlık birimleri ve adli ve askeri örgütler dışında, doğrudan emrine verilmiş olan “ilçe idare şube başkanlığı” adlı bakanlık örgütleri eliyle çalışır. Görev ve yetkileri genel olarak ilde valiye tanınmış olan çerçeveye benzer. Ancak, vali ile karşılaştırıldığında, kaymakamın bazı farklılıkları vardır.
Kaymakamın validen farklı özellikleri şunlardır:
- Vali Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtasıyken, kaymakamın temsiliyet niteliği yoktur, sadece Cumhurbaşkanının idari yürütme vasıtası olarak tanımlanmıştır.
- Vali, Cumhurbaşkanı kararıyla doğrudan seçilip atanırken, kaymakam İçişleri Bakanının kararı ve Cumhurbaşkanının onayı ile atanır.
- Kaymakam, valinin hiyerarşik yönetimi ve denetimi altındadır. Bu nedenle kaymakam yetki genişliği değil, valiyle hiyerarşi ilişkisi içinde çalışır.
- Vali askeri kuvvetlerden doğrudan yardım alabilirken, kaymakam valiye bilgi vererek yardım istemekle sınırlı bir yetkiye sahiptir.
- Vali konsolosluklarla ilişki kurabilirken, bu yetki kaymakama verilmemiştir.
Kaymakamın “hükümet” ile bağlantılı nitelikleri tümüyle ortadan kaldırılmıştır. 1929 ve 1949 yıllarında kaymakamın neden “devlet” değil “hükümet” ile bağlantılı olarak tanımlandığı, ilgili yasaların gerekçelerinde ayrıca açıklanmamıştı. Kaymakamlık, bir kamu görevi olarak sınıflandırılmıştır ve kaymakam, devletin mümessili olmadığı için siyasi bir durumda değildir ve tamamen memur statüsüne tabidir.
Kaymakamın görevleri arasında, kamu hizmetleri, vergi toplama, kamu düzeni ve güvenliği, ilçede yaşayan vatandaşların korunması, kamu kurumları arasında koordinasyon, seçimlerin yürütülmesi ve acil durumlarda koordinasyon yer almaktadır.
İdare Kurulları
Reform Çalışmalarında Yerinden Yönetim İlkesi
Türkiye’deki yerinden yönetim düzeni ile ilgili detaylı bir açıklama yapılmıştır. Metinde, yerel yönetimlerin üniter yerindenlik temelinde kurulduğu ancak son zamanlarda federal yerindenlik tercihlerinin tartışmalara neden olduğu belirtilmiştir. Anayasal hükümlere göre yerel yönetimlerin özerklik özelliği yerine, merkezi yönetimle ilişkilerini belirleyen idari vesayet ilkesi bakımından yapıldığı ifade edilmiştir. Ancak, yeni yasalarda yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliği tanımlandığı için geleneksel yapı kırılmış ve merkezi idarenin vesayet yetkisi hukuksal ilişkileri kuran bir mekanizma olmaktan çıkmıştır.
Metinde ayrıca, Avrupa Konseyi’nin Türkiye için aldığı bir karar nedeniyle yerel yönetimlerin özerkliği konusunda adımlar atıldığı belirtilmiştir. Avrupa Konseyi, Türkiye’deki yerinden yönetim düzeninin idarenin bütünlüğü ilkesine dayandığını, ancak “Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”nda altı çizilen “subsidiarite” ilkesine uygun bir şekilde yerel yönetimlere daha fazla özerklik verilmesini önermiştir.
Sonuç olarak, Türkiye’de yerinden yönetim düzeni hakkında yapılan tartışmalar ve alınan adımlar, özellikle yerel yönetimlerin özerkliği konusunda merkezi idarenin vesayet yetkisinin azaltılması yönünde olmuştur. Ancak, bu konuda henüz tam bir mutabakat sağlanamamış ve tartışmalar devam etmektedir.
YEREL YÖNETİM TÜRLERİ
Türkiye’de 19. yüzyılda Osmanlı İmparatorluğu’nda ortaya çıkan ve Cumhuriyet döneminde yeniden yapılanan üç tür yerel yönetim vardır: il özel idaresi, belediye ve köy muhtarlığı. Anayasa değişikliği yapılmadan başka bir yerel yönetim oluşturulamaz. Zira Anayasa’nın mahalli idarelerin kuruluşunu düzenleyen 127. maddesi mahalli idare türlerini “il, belediye veya köy halkının mahalli idareleri” ile sınırlandırmaktadır.
2020 yılı itibarıyla ülke genelinde 51 il özel idaresi, 30’u büyükşehir olmak üzere 1390 belediye ve 18.292 köy tüzel kişiliği bulunmaktadır. ¹ İl özel idaresi ve köy tek tiptir. Belediyeler açısından, ülke iki farklı idari ortama sahiptir.
30 belediye büyükşehir belediyesi olup, yetki alanları kuruldukları ilin sınırları ile aynıdır. Bunlar arasında, görev alanları kuruldukları ilçe sınırları ile örtüşen 519 büyükşehir ilçe belediyesi bulunmaktadır. Bu grupta il özel idaresi veya köy bulunmamaktadır. 83 milyonluk toplam nüfusun %80’i bu grupta yer almakta olup, yönetimleri il özel idaresi ve köy gruplarından farklı olmak üzere toplam 549 büyükşehir ve ilçe belediyesi ile belediye dışı yerleşim yerlerinde 385 ilçe belediyesinden oluşmaktadır. bu iller içinde Ülke nüfusunun sadece %20’si bu grupta yer almaktadır ve 16,5 milyonluk bu küçük nüfusun yönetimi, büyükşehirlerin aksine birçok idari birime sahiptir. Büyükşehir belediyesi bulunmayan 51 ilde yerel yönetim, il özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluşan toplam 19.131 ayrı birim tarafından yürütülmektedir.
51 ilde yerel yönetim türleri arasında hiyerarşik ve koordineli bir ilişki bulunmamaktadır. İl özel idaresi, her belediye ve her köy kendi yetki alanında hem karar almada hem de uygulamada bağımsız hareket eder. Yani her biri ayrı ayrı seçilir ve bir tipin diğerinde temsilcisi yoktur. Benzer şekilde, bir tür yerel yönetimin başka bir tür tarafından alınan bir kararı onaylaması için bir mekanizma yoktur. Aynı coğrafyada yetki kullanan yerel yönetim türleri arasında koordinasyon gerekiyorsa mekanizmalardan biri de kendi aralarında bir birlik oluşturmalarıdır. Ayrıca kaymakam, vali gibi taşra makamları da belli bir coğrafyadaki her türlü yerel yönetim birimini görebilmektedirler. Taşra teşkilatlarının bu işlevleri, her yerel yönetim birimi ile kurulan “idari vesayet” ilişkisi çerçevesinde yürütülür. Bu grup 5393 sayılı Belediye Kanunu’na tabidir. Diğer 30 ilde durum farklıdır. Büyükşehir belediyesi modelinin uygulandığı illerde sadece belediye tipi yerel yönetim vardır. Bu grupta il özel idaresi veya köy bulunmamaktadır. İl düzeyinde büyükşehir belediyeleri ve ilçe düzeyinde ilçe belediyeleri birbirleri ile ilişkileri açısından iki kademeli bir yapı sergilemektedir. Her iki seviyede de hizmet alanı, idari sınırlarla kaplanmıştır. Büyükşehir belediyesi ve ilçe belediyeleri ile bu illerde büyükşehir belediyesi olmayan 51 belediye, işlerini kendi seçtikleri organları aracılığıyla yürütmektedir.
Türkiye’deki yerel yönetimlerin dengesiz bir yapıya sahip olduğu ve belediyelerin öne çıktığı belirtilmektedir. Meclis üye sayıları, yönetim birimi dağılımı ve personel istihdamı gibi faktörler incelenerek, il özel idaresinin önemli bir rol oynamadığı ve belediyelerin yerel yönetimlerin büyük çoğunluğunu oluşturduğu ortaya konulmaktadır. Ayrıca, belediyelerin şirketleşme eğiliminde olduğu ve personelin büyük bir kısmının belediye şirketlerinde çalıştığı vurgulanmaktadır.
Alan Yönetimi: İl Özel İdaresi
Türk mahalli idare sisteminde il özel idaresi, valiliğin idaresi altında vilayet genel idaresinin yanı sıra kurulan mahalli idareyi ifade eder. Bu bağlamda “özel” terimi, özel sektör anlamına gelmemekte, daha çok Türkçe’de yerel/belediye anlamı olan “hususiye”nin çevirisi olarak tercih edilmiştir. “İl özel idaresi” terimi, ilin valilik idaresi altındaki mahalli idaresini ifade eder. Bu tür yerel yönetimler 19. yüzyılın ortalarında muhassıllık meclisleri, memleket meclisleri, büyük meclis küçük meclis olarak kurulmuş ve zamanla bugünkü yapısına evrilmiştir. 1864/1871’de, her ilde valilik idaresine bağlı iki meclis kurulmasını öngören Vilayetler Umumi İdaresi Nizamnamesi (İl Genel Yönetimi Tüzüğü) getirildi. Bu meclislerden biri, 1913 yılında valiliğe bağlı olarak il genel idaresinin bir parçası haline gelen İl İdare Şurasıdır. Diğer meclis olan İl Umumi Meclisi, taşradan seçilen ve “nahiye” adı verilen nahiyeleri temsil eden üyelerden oluşur. liva” o ilde. 1913 yılında İl Genel Meclisi, ildeki mahalli/belediye işlerinden sorumlu “il özel idare” meclisine dönüştürülürken, valilik vilayetteki genel idari işleri yürütür.
Kentsel Yönetim: Belediye
Belediye, Arapça kökenli bir kelime olan “beled” kelimesinden türetilmiştir ve “kasaba” veya “şehir” anlamına gelir. “Beledi” sıfatı ise “şehir ve kasabaya ilişkin, köylü veya bedevi olmayan” anlamına gelir. Belediyeler, bir şehrin veya kasabanın sokaklarının, temizliğinin ve diğer genel ihtiyaçlarının idaresinden sorumlu kuruluşlardır.
Belediyelerin yönetim konusu, kırsal alanlar değil, büyük veya küçük kentsel yerleşimlerdir. Belediye örgütlenmesinin özelliği, kentsel yerleşimleri yönetme modeli olmasıdır. Belediye, il özel idaresinden farklı olarak mekânsal yönetimdir.
Belediyelerin görevleri arasında pazar yerleri açmak gibi işler yer alırken, harman yeri yapmak gibi işler yer almaz. Belediyelerin gelirleri ise işyeri, imar ruhsatları, ilan reklamı, eğlence vergisi gibi gelirlerden oluşur. Belediye yönetimi, kentsel yerleşmelerin sosyoekonomik niteliğine göre belirlenir.
Belediye sistemi, İstanbul’da 1856 yılında yabancı tüccar ve elçilerin doğrudan etkisiyle kurulmuştur. Sonraki belediyeler başlıca liman kentlerinde belirmiş ve giderek ülke geneline yaygınlaşmıştır. Belediye sistemi, 1930 yılında yetmiş beş yıl boyunca yürürlükte kalan 1580 sayılı yasayla düzenlenmiştir. Ancak belediyeleri tek yasayla düzenleme 1983’e dek sürmüş ve o tarihte ortaya çıkan büyükşehir modeliyle belediyeler dünyası iki ayrı yasaya konu olmuştur.
Bugün, belediye dünyası iki ayrı yasaya, dolayısıyla iki ayrı türe sahiptir. Belediyeler, ülkenin 51 ilinde 5393 sayılı Belediye Kanunu’na tabidirken, diğer 30 ilinde 5216 sayılı yasa geçerlidir. Belediyeler, kentsel yerleşimlerin yönetimi için önemli bir kuruluştur ve ülkemizdeki hizmetlerin büyük bir kısmını belediyeler sağlamaktadır.
Türkiye’deki belediye yönetim sistemi hakkında bilgi vermektedir. 2005 yılından itibaren belediyeler için nüfus sınırı 5.000 olmuş ve daha önce kullanılan gelir ve fayda kriterleri kaldırılmıştır. Belediye kurma kararı artık köy meclisi, ilgili seçmenlerin %51’inden fazlasının yerel yönetime yazılı başvurusu, valilik kararı veya Cumhurbaşkanı kararıyla veriliyor. Belediyeler, belediye meclis üyelerini ve belediye başkanını beş yılda bir doğrudan seçimle kendi sınırları içinde yaşayan halk tarafından yönetilir. 1963’ten önce belediye meclisi halk tarafından seçilen tek organdı ve belediye başkanı ya kendi üyeleri arasından seçilir ya da onlar tarafından atanırdı. Mevcut sistemdeki değişiklik belediyelerin etkinliğini artırmak için yapılmıştır. Bugün, çoğunluk sistemi ve geçerli oyların onda biri barajıyla nispi temsil sistemi ile seçilen 1.390 belediye başkanı ve yaklaşık 20.000 belediye meclis üyesi bulunmaktadır. Belediye meclisi toplantıları belediye başkanının başkanlığında ve ayda en az bir kez yapılır. Belediyenin yıllık faaliyet raporu yılda bir kez gözden geçirilmektedir.
Kırsal Yönetim: Köy Muhtarlığı
Muhtarlık tipi örgütlenme, kentlerde mahallelerin ve kırsal alanda köylerin yönetim modelidir. Muhtarlık örgütlenmesi, askeri alanda yeniçerilik sistemini kaldıran ve yargı alanında kadılık imamlık/hahamlık/papazlık sisteminin mülki görevlerine son veren Mahmudiye Reformları’nın ürünü olarak 1830’lu yıllarda ortaya çıkmıştır.
1864/1871 düzenlemeleri ile köy ve mahallelerde örgütlenme cemaat esasına göre yapılmıştır. Her birimde bir yıl süreyle görev yapmak üzere, cemaat yapısına göre iki muhtar ve imamın/papazın doğal üyesi olduğu ihtiyar meclisleri oluşturulmuştur. Seçme ve seçilme hakkı, belirlenmiş en az tutarlarda vergi vermek ve erkek olmak koşuluna bağlanmıştır.
Köy muhtarlığı, Cumhuriyet’in ilanının hemen ertesinde, 1924 yılında yeni bir yasayla topluca düzenlenmiştir. 442 sayılı bu yasa, günümüzde yürürlükte kalmayı başarmış olan tek yerel yönetim yasasıdır.
Köy muhtarlıkları üçlü organlaşma kuralına uygun düzenlenmiştir. Başkanlık görevini muhtar, kurul ya da encümen görevini ihtiyar meclisi, meclis görevini ise köydeki tüm seçmenlerden oluşan köy derneği üstlenmiştir. Köy muhtarlıklarında yönetsel işlerin hacmi dardır, dolayısıyla bir bürokratik aygıttan söz edilemez.
Tamamlayıcı Kurumlar:
Mahalle Muhtarlığı ve Yerel Yönetim Birlikleri
Bu metinde yerel yönetimlerin bir alt birimi olan mahalle muhtarlığı ele alınmaktadır. Mahalle muhtarlıkları, geleneksel olarak kentlerde belediye yönetim alanında varlık gösteren semt örgütlenmeleridir. Mahalle muhtarları genellikle serbest meslek sahibi, işçi ve memur emeklileri arasından seçilmektedir. Muhtarların en yoğun ilişkide olduğu kurumlar sıralamasında ilk sırayı belediye almaktadır. Mahalle halkının altyapı ve belediye hizmetlerine ulaşma beklentisi, muhtarların en fazla zamanını alan işlerin belediye ile ilişkiler çerçevesinde olmasına yol açmaktadır. Muhtarların en şiddetle istedikleri yeniliklerin başında “belediye meclisinde söz sahibi olmak” ve “imar planı hazırlanırken görüşlerinin alınması istemleri yer almaktadır.
Mahalli İdare Birlikleri, hizmet birliklerinin yerel yönetimlerden farklı bir yapıya sahip oldukları ve tüzel kişilikleri bulunan kamu kuruluşları olduğu belirtilmektedir. Bu birlikler, yerel yönetimlerin sahip olduğu hak ve yetkilere sahip olup, birlik yapısı da yerel yönetimlere benzerdir. Ancak birliklerin organları, doğrudan halk tarafından seçilmezler ve görevlendirmeler yerel yönetimler arasından yapılır. Bu yapı, hizmet alanında işbirliği ve ölçek ekonomisi sağlayarak, küreselleşme süreci ve yabancı fonların kullanımı gibi faktörler nedeniyle önem kazanmıştır. Bu nedenle, birlikleri yerel yönetimlerin yanı sıra piyasa aktörleri ve çevre sektörü açısından da değerlendirmek gerekir.
BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ
Türkiye’de belediyelerin tarihi oldukça eski zamanlara kadar uzanmaktadır. Osmanlı döneminde, belediyelerin temel görevi kentlerin yönetimini sağlamak ve kamusal hizmetleri yürütmekti. Cumhuriyet dönemiyle birlikte belediyelerin rolü ve yetkileri arttı ve yerel yönetimlerin demokratik bir şekilde işleyişine önem verildi.
1950’li yıllarda, Türkiye’de kentleşme hızlanmaya başladı ve kentsel yerleşimlerin yönetimi için yeni bir belediyeleşme politikası benimsendi. Bu politika, kentlerdeki yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve kamusal hizmetlerin daha etkin bir şekilde sunulması üzerine odaklanıyordu. Bu dönemde birçok yeni belediye kuruldu ve var olan belediyelerin yetkileri arttırıldı.
1960-1980 yılları arasında, Türkiye’deki kentsel yerleşimlerin hızlı bir şekilde büyümesi nedeniyle belediyelerin görevleri ve sorumlulukları da arttı. Bu dönemde, kentlerdeki imar planlaması, su ve kanalizasyon hizmetleri gibi alanlarda hizmet birlikleri kuruldu. Ancak, bu yöntem yetersiz kaldı ve kentlerin yönetimi için daha etkin bir yapılanmaya ihtiyaç duyuldu.
1980’li yıllarda, Türkiye’de büyükşehir belediyeleri kuruldu. Bu belediyeler, il mülki sınırları ile çakışan belediyelerdir ve yönetsel olarak büyük bir alanda kentsel yerleşimlerin yönetimini sağlarlar. Büyükşehir belediyeleri, kentsel yerleşimlerin yönetiminde daha etkin bir rol oynamakta ve kamusal hizmetlerin daha verimli bir şekilde sunulmasını sağlamaktadır.
Bugün, Türkiye’de belediyelerin yetkileri ve sorumlulukları oldukça geniştir. Belediyeler, yerel kalkınma planları hazırlayarak, kentsel dönüşüm projeleri yürüterek, çevre düzenlemeleri yaparak, sosyal hizmetler sunarak ve kamusal altyapıyı geliştirerek kentlerin yaşam kalitesini arttırmaya çalışmaktadır. Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve etkin bir şekilde işleyişi, kentsel yerleşimlerin sürdürülebilir kalkınması için oldukça önemlidir.
Örgütlenme
Türkiye’deki büyükşehir belediyelerinin yapılanmasına ve işleyişine değinilmektedir. Büyükşehir belediyeleri, 1984 yılında kabul edilen 3030 sayılı yasayla kurulmuştur. Ancak, bu yasa 2004 yılında tümden kaldırılmış ve yerine 5216 sayılı yasa getirilmiştir. Bu yasa ile büyükşehir belediyeleri, üçlü organ yapılanmasından farklı bir yapıya kavuşturulmuştur. Büyükşehir belediye başkanı ve meclisi, diğer belediyeler gibi beş yıllık bir dönem için görevlendirilirler. Büyükşehir belediye meclisi, ilçe belediye meclislerinden gelen beşte bir üyeler ve ilçe belediye başkanlarının doğal üye olarak bulunduğu bir yapıdır. Meclis, her ayın ikinci haftasında en çok beş gün, yılda bir kez de bütçe görüşmesine denk gelen ay en çok yirmi gün toplanır. Büyükşehir belediye başkanı doğrudan halk tarafından seçilir ve meclisin başkanı da belediye başkanı olur. Meclisin başkanı, meclis gündemini hazırlama ve meclisi olağanüstü toplantıya çağırma yetkilerine sahiptir. Ancak, güçlü başkanlık sistemi nedeniyle meclislerin temsiliyet gücü zayıftır.
Hizmet, Gelir ve Temsiliyet Dağılımı
Büyükşehir modelinin yalnızca İstanbul ve Kocaeli gibi kentleşmiş iller için uygun olduğu, diğer iller için ise dezavantajlı olduğu ifade edilir. Çünkü bu iller arasındaki mesafeler ve sosyoekonomik nitelikler farklıdır ve hizmetlerin tek elden yürütülmesi zordur. Büyükşehir modelinin vergi, harç ve ücretlerin adil şekilde dağıtımı konusunda da yetersiz olduğu belirtilir. Ayrıca, temsiliyet gücü bakımından da büyükşehirler arasında farklılıklar bulunduğu ve yeterli temsil genişliği sağlanamadığı ifade edilir. Bu nedenle büyükşehir modelinin nüfusun ihtiyaçlarına uygun, yeterli ve adil sonuçlar verme yeteneği sınırlıdır.
MÜLKI ve MERKEZİ İDARE İLE İLİŞKİLER
Türkiye’de yerel yönetimler de dahil olmak üzere genel kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişi merkezi yönetim tarafından yürütülmektedir. Merkezi idare, yerel yönetimleri kurma ve kaldırma, kamu personel rejimi çerçevesinde ortak istihdam statüsü ve kuralları oluşturma, planlama ve bütçe süreçlerini belirleme yetkisine sahiptir. İllerde cumhurbaşkanını temsil eden valiler ve bunlarla birlikte idari görevli olan kaymakamlar, askeri ve adli teşkilatlar ile tüm kamu ve özel kuruluşlar gibi mahalli idare teşkilatları üzerinde genel denetim ve kontrol yetkisine sahiptir. Bu yetkilerin kullanılmasında mahalli idareler kanunu hükümleri arasında çelişki olması halinde mahallî idare kanunları esas kabul edilir. Dahiliye Nezareti, Osmanlı döneminden itibaren merkezi yönetimde yerel yönetimlerden sorumlu olmuştur. Bakanlığın Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü (Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü) birimi geleneksel olarak çalışmaları yürütmüştür. Ancak 2018 yılında başkanlık sistemine geçilmesiyle birlikte Çevre ve Şehircilik Bakanlığı merkezi yönetimde yerel yönetimler için ana temas noktası haline geldi. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasındaki ana halka gibi görünse de gerçekte durum farklıdır. İki bakanlık arasında protokol imzalanarak biri belediyelerden, diğeri özel idareler ve köylerden sorumlu bakanlık şeklinde iki başlı bir yapılanmaya gidilmesine rağmen, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın il özel idareleri ve köylerde değil sadece belediyelerde sorumluluğu bulunmaktadır.
İdari Vesayet
Bu BÖLÜMDE idari vesayet kavramı ve yerel yönetimlerin merkezi idare ile ilişkisi anlatılmaktadır. İdari vesayet, merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki yetkisidir ve bu yetki, yasalarda belirtilen durum ve biçimlerle sınırlıdır. İdari vesayet sistemi, yerel yönetimlerin tek bir merkezden ve merkeziyetçilik ilkesi temelinde yönetilmesini kabul ederken, özerklik sistemi yerel yönetimlerin daha bağımsız bir şekilde çalışmasını sağlamayı amaçlamaktadır. Yasalarda yapılan ekleme, idari vesayet yetkisinin kapsamlı bir şekilde budanmasına neden olmuştur ve bu durum idari vesayet sistemi ile özerklik sistemi arasındaki ilişkilerin salınır hale gelmesine neden olmuştur.
Hizmette Aksama Durumunda İdari vesayet yoluyla sağlandığı, idari vesayetin merkezi idareye ait bir yetki olduğu ve bu yetkinin yasalarda belirtilen durumlarla sınırlı olduğu belirtilmektedir. Anayasa’nın 127. maddesinde düzenlenen idari vesayet kuralı, yerel yönetimlerin özerk varlıklarını ve devletin bütünlüğü ilkelerini gözeterek, merkezi idare ile bağlantısını kurmaktadır. İdari vesayet yetkisi, yerel yönetimlerin kurucu yasalarında belirtilen şekilde uygulanmaktadır. Bu ilişki, yerel yönetimlerin özerklik niteliğine göre değil, merkezi idarenin idari vesayet yetkisine göre tanımlanmaktadır. Ancak, 2005 yılında çıkarılan yeni yerel yönetim yasalarıyla sistem özerklik kuralı doğrultusunda düzenlenmiştir. Bu durum, idari vesayet yetkisinin kapsamlı bir biçimde budanmasına temel oluşturmuştur. İdari vesayet sistemi, yerel yönetimlerin tek bir merkezden ve merkeziyetçilik ilkesi temelinde yönetilmesi yerine, yerinden yönetim prensibine dayalı bir örgütlenmeyi kabul etmektedir. Özerklik sistemi ise, yerel yönetimlerin tam özerk bir varlık olarak tanımlandığı bir sistemdir.
Terör Suçu Durumunda İdari Vesayet 2016 yılında, terör veya şiddet olayları nedeniyle hizmetlerde aksamalar yaşanması durumunda, valiler kendi emrindeki birimler veya kamu kurumları aracılığıyla hızlı ve etkili bir şekilde hareket edebilirler. Valiler ayrıca belediyelerin yönetimine de el koyabilirler, ancak sadece belediye başkanları veya meclis üyelerinin terör veya terör örgütlerine yardım etmekten dolayı görevden uzaklaştırılmaları durumunda yapabilirler. Bu durumda, görevden uzaklaştırılan kişilerin yerine seçilme yeterliliğine sahip olan herhangi bir kişi görevlendirilebilir. Bu düzenleme sonrasında, 56 belediye yönetimi kayyım ataması yöntemiyle değiştirildi.
GENEL GÖRÜNÜM
Türkiye’deki yerel yönetimler üç farklı türden oluşmaktadır: büyükşehirler, il özel idareleri ve köyler. Ancak, belediyeler hem il özel idarelerinin hem de köylerin çok önüne geçmiştir ve asıl ağırlık büyükşehir belediyelerinde bulunmaktadır. Belediyeler, kurdukları şirketler eliyle hizmet vermektedirler ve bu şirketler belediyelerin ana hizmet birimleri eliyle görülmeleri beklenen görevleri de yüklenebilmektedirler.
Buna ek olarak, Türkiye’de yaklaşık 4,5 milyon kamu görevlisi istihdam edilmekte olup, 700 bin kişi, yüzde 16’sı yerel yönetimlerde ve özellikle belediyelerde çalışmaktadır. Ancak, bu personelin yaklaşık yüzde 75’i belediye şirketlerinde çalışmaktadır. Bu durum, belediyelerin birer holding görünümüne büründükleri anlamına gelmektedir.
Metinde ayrıca, Türkiye’deki yerel yönetimlerin iki farklı rejime sahip olduğu belirtilmektedir. Büyükşehir rejimi ülke nüfusunun yüzde 80’ini yönetirken, diğer rejim ise nüfusun yüzde 20’sinden daha azını yönetmektedir. Bu durum, yerel temsiliyetin daralmasına neden olmaktadır. Büyük şehirli illerde yerel birim başına 118 bin kişi düşerken, diğer illerde bu sayı 750 kişi düşmektedir. Bu durum, yurttaşların hizmete erişme ve yönetime katılma hakları açısından olumsuz sonuçlar yaratabilmektedir.
Sonuç olarak, metinde Türkiye’deki yerel yönetimlerin belediyeler üzerine odaklandığı ve bu belediyelerin şirketler aracılığıyla hizmet verdikleri belirtilmektedir. Bunun yanı sıra, Türkiye’nin iki farklı yerel yönetim rejimine sahip olması, yerel temsiliyet açısından sorunlar yaratmaktadır.
Sonuç
Kamu yönetimi olgusunu geniş bir perspektifle ele almayı ve sadece gelişmiş kapitalist ülkelere özgü yönetim bilgisini değil, diğer ülkelerin yönetim bilgisini de dikkate almayı öneriyor. Yönetimi sadece çağdaş örgütlenme tarzlarıyla sınırlamamak ve insanlık tarihinin devlet bilgisine doğru açılmak gerektiğini belirtiyor. Metodolojik olarak, devlet olarak yönetim olgusunun kendinden hareketle ve kendisi içinde kalınarak açıklanamayacağına dikkat çekiyor ve toplumsal değişkenlerin tarihsel ve toplumsal dinamikleri de dikkate alınarak incelenmesi gerektiğini vurguluyor. Türkiye’nin yönetim yapısının nitelik ve özelliklerini belirlemek ve nedenlerini ortaya çıkarmak için özgün kuramsal yaklaşımların geliştirilmesi gerektiğini savunuyor ve Kamu Yönetim Bilimi alanının işletmecilikten farklı, hukuksal yaklaşımlardan uzak, bağımsız bir bilim dalı olarak kurulması gerektiğini öneriyor.
Kitap, Türkiye’nin yönetim yapısının karmaşıklığını ele almakta ve bunu farklı disiplinler arasındaki birleştirici bir yaklaşım kullanarak yapmaktadır. Kitap, tarih, sosyoloji, ekonomi ve siyaset bilimi gibi alanlardan faydalanarak, Türkiye’nin yönetim yapısının nasıl oluştuğunu ve geliştiğini açıklamaya çalışmaktadır.
Kitap, Türkiye’nin yönetim yapısına ilişkin bazı temel kavramları ele almaktadır. Bunlar arasında devlet, kamu yönetimi, bürokrasi, siyasi sistem, adli sistem ve akademik sistem gibi kavramlar bulunmaktadır. Kitap, bu kavramları açıklayarak, Türkiye’nin yönetim yapısını anlamaya yardımcı olmaktadır.
Kitap, Türkiye’nin yönetim yapısına ilişkin farklı perspektifler sunmaktadır. Kitap, Türkiye’nin yönetim yapısının gelişmiş kapitalist ülkelerden farklı olduğunu ve sosyalist ülkelerin ve azgelişmiş ülkelerin yönetim bilgisini de dikkate almak gerektiğini vurgulamaktadır. Kitap ayrıca, Türkiye’nin yönetim yapısını sadece çağdaş örgütlenme tarzları ile sınırlamamak ve insanlık tarihinin devlet bilgisini de dikkate almak gerektiğini belirtmektedir.
Sonuç olarak, Birgül Ayman GÜLER’ın Türkiye’nin Yönetimi “Yapı” kitabı, Türkiye’nin yönetim yapısını anlamak için önemli bir kaynak olarak kabul edilmektedir. Kitap, farklı disiplinler arasındaki birleştirici bir yaklaşım kullanarak, Türkiye’nin yönetim yapısını açıklamaya çalışmaktadır. Kitap, Türkiye’nin yönetim yapısına ilişkin farklı perspektifler sunarak, alana önemli bir katkı yapmaktadır.
“Türkiye’nin Yönetimi: Yapı” kitabı, Türkiye’nin yönetim yapısını anlamak için önemli bir kaynak olarak öne çıkıyor. Kitapta, kamu yönetimi olgusunun geniş bir perspektiften ele alınması gerektiği vurgulanıyor. Bu nedenle, yönetim olgusunun yalnızca sivil yönetim ve bürokrasi ile sınırlı kalmayıp, askeri, adli, akademik yönetim alanlarını da içerdiği belirtiliyor. Ayrıca, yönetim olgusunun
yalnızca gelişmiş kapitalist ülkelere özgü olmadığı ve sosyalist ülkeler ve üçüncü dünya ülkelerinin de yönetim bilgisi ürettiği ifade ediliyor.
Kitapta, yönetim olgusunun açıklanması için tarihsel ve toplumsal dinamiklere başvurulması gerektiği vurgulanıyor. Yönetim olgusunun kendinden hareketle ve kendisi içinde kalınarak açıklanamayacağı düşüncesi üzerinde duruluyor. Kitapta, yönetim olgusunun bağımsız ve bağımlı değişken olarak ele alınması gerektiği savunuluyor.
Kitap, Türkiye’nin yönetim yapısı üzerine özgün kuramsal yaklaşımlar geliştirilmesi gerektiği vurgusuyla sona eriyor. Türkiye’nin yönetim yapısının belirlenmesi ve nedenlerinin ortaya çıkarılması için özgün bir kuramsal yaklaşım geliştirilmesi gerektiği savunuluyor. Bu amaca ulaşmak için akademik meslektaşların ortaklaşa ve tartışmalı çalışmalar yürütmesi gerektiği ifade ediliyor.
Kitap, Türkiye’nin yönetim yapısı üzerine önemli bir perspektif sunuyor. Kitabın ele aldığı konular, Türkiye’nin kamu yönetimi alanındaki sorunlarını anlamak ve çözümler üretmek için faydalı olabilir. Kitap, akademisyenler, araştırmacılar, siyasetçiler ve kamu yöneticileri için önemli bir kaynak olarak değerlendirilebilir.